• Voitte kirjoittaa lausuntonne alla olevaan tekstikenttään
      • Helsingin kaupunki, Helsingin kaupunginhallitus
        Päivitetty:
        20.9.2019
        • Kaupunginhallitus antoi oikeusministeriölle julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä seuraavan lausunnon: Yleiset kommentit lainsäädäntöhankkeesta ja selvityksestä Helsingin kaupunki pitää kannatettavana selvityksessä esitettyä tavoitetta etsiä keinoja avoimuuden toteutumiseen julkisyhteisöjen määräysvaltaan kuuluvissa yksiköissä. Julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yksiköiden avoimuuden ja julkisuuden lisäämiseen tähtäävän lainsäädäntöhankkeen tulee kuitenkin perustua riittävään nykytilan ongelmakohtien kartoitukseen ja siitä tehtävään arvioon tarkoituksenmukaisten lainsäädännöllisten ratkaisukeinojen etsimiseksi. Selvitys on puutteellinen sikäli, että siinä on keskitytty julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen sekä laajentamisen tekniseen toteuttamiseen ilman sitä edeltävää kartoitusta julkisuusperiaatteen tosiasiallisesta toteutumisesta julkisyhteisöjen määräysvaltaan kuuluvissa tytäryhteisöissä. Kuntien osalta nykytilan kartoitus on jäänyt pelkän maininnan varaan ja siten selkeästi puutteelliseksi, eikä se anna oikeaa kuvaa esimerkiksi Helsingin kaupunkikonsernin tytäryhteisöjen toiminnan julkisuudesta ja avoimuudesta. Kaikkiin selvityksessä esitettyihin kolmeen erilaiseen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisvaihtoehtoon liittyy haasteita ja kielteisiä vaikutuksia, joita ei ole arvioitu selvityksessä tai joihin ei ole kiinnitetty riittävää huomiota. Selvityksessä ei ole arvioitu riittävästi esitettyjen ratkaisuvaihtoehtojen taloudellisia tai viranomaisten toimintaan kohdistuvia vaikutuksia. Selvityksessä ei myöskään ole kuvattu ja arvioitu muita vaihtoehtoisia tapoja lisätä valtion tai kuntien omistamien yhteisöjen toiminnan julkisuutta ja avoimuutta. Selvityksessä esitetyt julkisuuslain soveltamisalan laajentamisvaihtoehdot Selvityksessä esitetyissä julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen perusvaihtoehdossa ja suppeammassa vaihtoehdossa julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhtiöt jäisivät julkisuuslainsäädännön ulkopuolelle niiltä osin kuin ne toimivat avoimessa kilpailutilanteessa markkinoilla, jollei yhtiö hoida laissa tai sen nojalla säädettyä tai määrättyä julkista tehtävää. Laajemmassa vaihtoehdossa julkisuussääntelyn ulkopuolelle jäisivät vain valtion määräämisvallassa olevat pörssiyhtiöt. Selvityksessä esitettyjen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisvaihtoehtojen vaikutuksia ei ole arvioitu riittävästi, mikä vaikeuttaa selvityksen kommentointia. Vaikutusten arviointi edellyttää vielä laajaa jatkovalmistelua. Selvityksessä ei ole kiinnitetty riittävää huomiota vaihtoehtojen taloudellisiin vaikutuksiin, kuten tytäryhtiöiden lisääntyviin hallinnollisiin kustannuksiin tai yhtiöiden nykyisten vähemmistöomistajien asemaan. Kaikissa esitetyissä vaihtoehdoissa julkisuuslain piiriin tulisi hyvin erityyppisiä tytäryhtiöitä, joilla on niiden toiminnan laajuuden ja muun muassa henkilöstöresurssien perusteella hyvin erilaiset edellytykset suoriutua julkisuuslain mukaisista velvoitteista. Erityisen ongelmallisena on pidettävä selvityksessä esitettyä laajempaa vaihtoehtoa, jonka mukaisesti julkisuussääntelyn ulkopuolelle jäisivät vain valtion määräämisvallassa olevat pörssiyhtiöt. Laajempi vaihtoehto ei ole yhteensovitettavissa kilpailuneutraliteettia koskevien periaatteiden kanssa. Kilpailuneutraliteettisäännösten tavoitteena on turvata julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan tasapuolisia kilpailunedellytyksiä. Kilpailuneutraliteetista voidaan johtaa tasapuolisten kilpailunedellytysten suoja myös julkisomisteiselle yritys- ja liiketoiminnalle. Kuntien markkinoilla toimivat tytäryhteisöt eivät saa joutua kilpailijoitaan tai yhteistyö- ja sopimuskumppaneitaan epäedullisempaan asemaan julkisen omistajuuden johdosta. Julkisuuslainsäädännön soveltamisvelvoite merkitsisi varsinkin markkinaehtoisesti toimivien julkisomisteisten yhtiöiden kannalta heikompaa asemaa suhteessa yksityisomisteisiin kilpailijoihin. Selvityksen säännösehdotuksissa tarkoitettua avointen ja kilpailtujen markkinoiden käsitettä ei esiinny kuntalaissa tai kilpailulaissa. Selvityksessä ei myöskään ole määritelty kyseistä käsitettä, mikä jättää sen tarkan merkityksen ja siten ehdotetun lainsäädännön vaikutukset epäselviksi. Julkisuuslain soveltamisala tulisi määritellä huolellisesti. Avoimuuden toteuttaminen Helsingin kaupungin omistajaohjauksessa Helsingin kaupunki on sitoutunut julkisuuden ja avoimuuden aktiiviseen ja oma-aloitteiseen toteuttamiseen kaupungin tytäryhteisöjen toiminnassa. Toimintamalli perustuu kaupunkistrategian mukaisesti mahdollisimman suureen avoimuuteen ja läpinäkyvyyteen. Kaupunkistrategian mukaan kaupunki kehittää avoimuutta ja osallisuutta koko kaupunkikonsernissa. Avoimuuden ja osallisuuden kehittäminen näkyy tytäryhteisöjen kohdalla kaupungin aktiivisena ja julkisuusmyönteisenä omistajaohjauksena, jolla on tehostettu julkisuuden toteutumista tytäryhteisöjen toiminnasta. Selvityksessä on todettu oikein, että kunnilla on käytössään monipuolinen tytäryhteisöjen omistajaohjauksen keinovalikoima. Selvityksessä on kuitenkin tehty väärä johtopäätös keinovalikoiman käytön laajuudesta, sillä selvityksessä ei ole arvioitu kuntien omistajaohjauksen toimivuuden nykytilaa. Omistajaohjauksen arvioinnissa tulisi huomioida, että nykyinen kuntalaki on vielä varsin uusi säädös. Vuonna 2015 voimaan tulleen kuntalain kokonaisuudistuksen yksi keskeinen tavoite oli vahvistaa kunnan toiminnan kokonaisohjausta ja korostaa konserninäkökulmaa. Hyvien ja toimivien avoimuutta lisäävien konserniohjauskeinojen käyttöönotto vaatii suuressa kaupunkikonsernissa pitkäjänteistä ja systemaattista valmistelua ja täytäntöönpanoa. Helsingin kaupunki määrää puitteet kaupunkikonserniin kuuluvien tytäryhteisöjen ohjaukselle ja myös muulle omistajaohjaukselle ja sen keinoille kaupunginvaltuuston (17.5.2017 § 241) hyväksymällä konserniohjeella, jota täydentää konsernijaoston (17.6.2019 § 69) hyväksymä kaupunkikonsernin hyvä hallinto- ja johtamistapa. Konserniohjeella pyritään kaupunkikonsernin tytäryhteisöjen ohjauksen yhtenäistämiseen ja tehostamiseen sekä kaupungin tytäryhteisöiltä saaman tiedon laadun parantamiseen ja tiedonkulun varmistamiseen. Hyvän hallinto- ja johtamistavan tarkoituksena on kaupungin kokonaisedun turvaamiseksi yhtenäistää kaupungin tytäryhteisöjen hallinto- ja johtamiskäytäntöjä sekä muun muassa tukea ja edistää luottamusta tytäryhteisöjen, kaupungin ja eri sidosryhmien välillä. Hyvä hallinto- ja johtamistapa myös lisää käytännön tasolla tytäryhteisöjen hallinnoinnin avoimuutta, ennakoitavuutta ja läpinäkyvyyttä. Konserniohje ja hyvä hallinto- ja johtamistapa täsmentävät kuntalain velvollisuuksia muun muassa luottamushenkilöiden tietojensaantioikeuden, tytäryhteisöjen raportoinnin ja seurannan sekä yhtiöjärjestysmääräysten suhteen sekä määräävät näitä koskevista menettelytavoista. Hyvän hallinto- ja johtamistavan yhteydessä hyväksytyt ja sen liitteenä olevat malliyhtiöjärjestykset sisältävät määräykset kaupungin omistajaohjauksen noudattamisesta sekä kaupungin luottamushenkilöiden ja konsernijohdon tietojensaantioikeudesta. Konserniohjeen ja malliyhtiöjärjestysten määräyksillä on mahdollistettu kaupungin luottamushenkilöille vastaavanlainen tiedonsaantioikeus tytäryhteisöistä kuin heillä on kuntalain perusteella emokaupungin toiminnasta. Konserniohjeessa määrätään myös tytäryhteisöjen hallitusten ja toimitusjohtajien velvollisuudesta toimittaa kaupunginhallituksen konsernijaostolle, pormestarille, asianomaiselle apulaispormestarille sekä kaupunginkanslialle toiminnastaan näiden tarvitsemat tiedot osakeyhtiölain mukainen osakkeenomistajien yhdenvertaisuus huomioon ottaen. Edelleen konserniohjeessa määrätään, että kaupungin tytäryhteisöjen on oma-aloitteisesti tiedotettava riittävällä tavalla muun muassa palveluistaan, toiminnastaan ja taloudestaan noudattaen soveltuvin osin kaupungin antamia viestinnän ohjeita. Näin varmistetaan osaltaan, että asukkaat, palvelun käyttäjät, järjestöt ja muut yhteisöt saavat tietoa paitsi emokaupungin myös koko kaupunkikonsernin toiminnasta. Konserniohjeessa kaupungin tytäryhteisöt on salkuttamalla jaettu markkinaehtoisesti toimiviin ja muihin tytäryhteisöihin kaupunginhallituksen päätöksen mukaisesti. Tarkoituksena on muun muassa se, että kaupungin omistajaohjauksessa voidaan soveltaa erilaisia toimintaperiaatteita ja -tapoja markkinaehtoisesti toimivien tytäryhteisöjen ja muiden tytäryhteisöjen välillä esimerkiksi asettamalla erilaisia velvollisuuksia raportoinnin, tiedottamisen sekä valvonnan ja riskienhallinnan suhteen. Vaihtoehtoiset tavat lisätä kuntien tytäryhteisöjen toiminnan julkisuutta ja avoimuutta Julkisuuslain organisatorisen soveltamisalan laajentamisen sijaan olisi tärkeää selvittää riittävässä laajuudessa vaihtoehtoisia keinoja parantaa julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden toiminnan julkisuutta ja avoimuutta. Selvityksessä on kuvattu vain hyvin suppeasti mahdollisuuksia proaktiivisen julkisuuden lisäämiseen yhtiöiden toiminnasta turvaamalla välillisen ja muun tiedonsaannin edellytyksiä kuntalaissa ja osakeyhtiölaissa näitä lakeja kehittämällä. Kuntien määräysvallassa olevat tytäryhteisöt eivät nykyisellään ole julkisuuden ja demokraattisen valvonnan ulottumattomissa. Niihin kohdistuu jo voimassa olevan lainsäädännön mukaan erilaisia tiedonantovelvoitteita. Myös kuntalain 29 §:n viestintää koskeva säännös edellyttää kuntaa tiedottamaan kunnan tytäryhtiöiden toiminnasta. Kunnille myös kertyy yhtiöistä tietoaineistoja, jotka ovat julkisuuslain soveltamisalan piirissä. Näin on esimerkiksi keskeisimpien kuntien tytäryhtiöiden omistajaohjausta koskevien asiakirjojen osalta. Tietoa yhtiöistä on saatavilla myös erilaisista viranomaisten yleiseen käyttöön tarkoitetuista rekistereistä, kuten kaupparekisteristä ja yritys- ja yhteisötietorekisteristä. Selvitettäessä tapoja lisätä kunnan tytäryhteisöjen toiminnan julkisuutta ja avoimuutta on huomioitava, että kunnilla on jo käytössään laaja omistajaohjauksen keinovalikoima julkisuuden ja avoimuuden toteuttamiseksi. Tältä osin kuntien asema eroaa valtiosta, sillä kuntien tytäryhteisöjen omistajaohjauksen sisältö ja toteuttamiskeinot on määritelty laissa tarkemmin kuin valtionyhtiöiden omistajaohjauksessa. Kysymys julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden toiminnan julkisuudesta ja avoimuudesta on myös kysymys tarkoituksenmukaisista käytännön ratkaisuista, joilla julkisuutta ja avoimuutta toteutetaan. Lainsäädännön tulee tarjota keinoja, jotka ohjaavat julkisuusperiaatteen ja demokratian toteutumisen kannalta tarpeellisen tiedon jakamiseen ja jotka kansalaisen näkökulmasta helpottavat tiedon tosiasiallista saavutettavuutta. Muut huomiot Lainvalmistelun tietopohjan riittävyyden takaamiseksi mahdollisessa lainsäädännön jatkovalmistelussa on kaupungin näkemyksen mukaan oltava riittävä edustus osakeyhtiölainsäädännön sekä kuntien omistajaohjauksen ja konsernihallinnon käytännön toiminnan tuntevia asiantuntijoita.
      • Valtiovarainministeriö
        Päivitetty:
        19.9.2019
        • Oikeusministeriö Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 28.6.2019 (VN/4491/2019), Oikeusministeriön selvityksiä ja julkaisuja 2019:31 VM lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskeva selvitys Oikeusministeriö on pyytänyt 28.6.2019 päivätyllä kirjeellä lausuntoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (oikeusministeriön julkaisuja 2019:31). Valtiovarainministeriö lausuu asiassa seuraavaa: Tausta ja lähtökohdat Oikeusministeriön selvitys on sääntelyn kehittämistarpeiden arviointimuistio. Selvityksen tarkoitus on tuottaa tietoa viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999), julkisuuslain, soveltamisalan laajentamista koskevan lainvalmistelun tarpeen sekä julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvien yksiköiden toiminnan avoimuuden toteuttamista koskevien vaihtoehtojen ja toteuttamistapojen arviointia varten. Julkisuuslain organisatoriseen soveltamisalaan eivät nykytilassa kuulu kuntien, kuntayhtymien, valtion tai muiden julkisyhteisöjen omistamat yhtiöt, jolleivat nämä lain nojalla julkisia tehtäviä hoitaessaan käytä julkista valtaa. Selvitykseen liittyy yleisten asiakirjojen julkisuutta Ruotsissa koskeva osa. Ruotsissa yleisten asiakirjojen julkisuutta koskevia säännöksiä sovelletaan kuntien ja maakäräjäalueiden määräysvallassa oleviin yhtiöihin sekä eräisiin muihin julkisin varoin toimiviin yhtiöihin ja organisaatioihin. Selvityksessä julkisuuslain soveltamien laajentamisesta on esitetty kolme vaihtoehtoa säännösehdotuksineen. Selvityksessä ehdotetaan lainsäädännön perusvalmistelussa vielä tarkemmin selvitettäväksi lukuisia asioita ja määrittelyjä ja esitetään muistilista. Selvityksen mukaan avoimuuden kehittämiseen on useita keinoja, joista yksi on laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa. Selvityksessä käsitellään vaihtoehtoisia julkisuuslakiin lisättäviä uusia säännöksiä: - Perusvaihtoehdon mukaan julkisessa määräämisvallassa olevista yhtiöistä sääntelyn ulkopuolelle jätettäisiin avoimilla markkinoilla toimivat yhtiöt. Julkisuuslakia sovellettaisiin julkisyhteisön määräämisvallassa olevaan yhteisöön, joka hoitaa julkista hallintotehtävää riippumatta siitä, toimiko se kilpailutilanteessa vai ei. - Suppeamman vaihtoehdon mukaan julkisia hallintotehtäviä koskeva sääntely jäisi nykyiselleen, mutta julkisia hallintotehtäviä hoitaville säädettäisiin velvollisuus noudattaa julkisuuslaissa säädettyjä viestintävelvoitteita. - Laajemman vaihtoehdon mukaan kaikki julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhtiöt (lukuun ottamatta valtioenemmistöiset pörssiyhtiöt) saatettaisiin julkisuuslain soveltamisalan piiriin. Julkisuuslakia sovellettaisiin myös kaikissa julkisten hallintotehtävien hoidossa. Liikesalaisuutta koskevat säännökset, joita tulisi selvityksen mukaan kehittää, suojaisivat liikesalaisuuksia ja sellaisia tietoja, joiden julkiseksi tuleminen saattaisivat toisen samanlaisen tai kilpailevan toiminnan harjoittajan parempaan asemaan tai heikentäisi mahdollisuuksia esim. edullisiin velanhoitojärjestelyihin. Valtiovarainministeriö pitää perusteltuna, että julkisuuslain soveltamisalan laajentamista arvioidaan julkisen sektorin tehtävien hoitamisen siirtyessä entistä enemmän yksityisoikeudellisten organisaatioiden hoidettavaksi ja julkisuuslakiin liittyvät eurooppaoikeudellisen sääntelykehitykseksi vuoksi. Julkisuusperiaatteen keskeisinä tarkoituksina on julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonnan mahdollistaminen. Yksityistettäessä aiemmin viranomaisten tuottamia palveluja tai toteuttamia tehtäviä, myös toiminnan läpinäkyvyys ja valvottavuus vähenevät. Valtiovarainministeriö pitää selvitystä lähtökohtaisesti hyvänä mutta suppeana pohjaesityksenä jatkovalmistelulle. Selvitys on perusteluiltaan ja vaikutusarvioinneiltaan kuten vaihtoehtojen mukaisten muutosten taloudellisten ja hallinnollisten vaikutusten osalta varsin suppea. Jatkovalmistelun varaan jää paljon keskeisesti etenemisvaihtoehtojen valintaan ja muutosten toteuttamistapaan vaikuttavia asioita. Tämän vuoksi vaihtoehtojen perusteltavuutta on mahdollista arvioida tässä vaiheessa alustavasti ja yleispiirteittäin. Valtiovarainministeriö nostaa lausunnossaan esiin eräitä seikkoja, joita jatkovalmistelussa on tarpeen ottaa huomioon, mikäli oikeusministeriö ryhtyy valmistelemaan varsinaisia muutoksia julkisuuslakiin. Yleisiä huomioita Lähtökohtaisesti avoimuuden lisääminen julkisten varojen käytössä ja julkisia tehtäviä hoidettaessa on tärkeää viranomaisiin kohdistuvan luotettavuuden ylläpitämiseksi ja lisäämiseksi. Julkisten tehtävien hoitaminen tulee olla järjestetty niin, että ulkopuolinen voi riittävästi ja oikein perustein arvioida toiminnan lainmukaisuutta, perusoikeuksien toteutumista sekä julkisten varojen tehokasta käyttöä. Selvitystyön perusteella on todettavissa, että julkisen omistuksen piirissä on paljon yhtiöitä, jotka ovat toiminnaltaan ja tehtäviltään hyvin erilaisia. Valtion kokonaan tai osittaisessa määräämisvallassa olevia yhtiöitä on selvityksen perusteella 68 sekä kuntien ja kuntayhtymien omistamia yhtiöitä 2645. Selvityksen puutteena voi pitää, että siinä on tarkasteltu julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvia yksiköitä kuten kuntien ja kuntayhtymien omistamia yhtiöitä vasta yleispiirteisesti erittelemättä näitä esimerkiksi niiden harjoittaman toiminnan ja julkisen hallintotehtävän hoitamiseen liittyvien edellytysten perusteella. Myöskään esimerkiksi valtion erityistehtäväyhtiöt eivät ole keskenään samanlaisia ja näin ollen julkisuuslain soveltamiseen niihin liittyy erityiskysymyksiä, mitä on syytä arvioida tarkemmalla tasolla. Valtiovarainministeriö toteaa, että vaihtoehtoisten etenemistapojen jatkovalmistelussa tulee tarkemmin tarkastella ainakin yhtiöiden toimintaa, tehtäviä ja julkisen tehtävän hoitamisen edellytyksiä, jotta vaihtoehtojen perusteltavuutta on mahdollista tarkemmin arvioida. Julkisuuslain soveltamisen osalta tulisi esimerkiksi tarkastella sitä, mihin tarkoituksiin yhtiö on perustettu. Esimerkiksi hankintalain mukaiset in house –yhtiöt tuottavat palveluita vain rajoitetusti markkinoille ja niiden pääasiallinen tarkoitus on palvella julkista sektoria ja yleisiä etuja. Julkisuuslain soveltamisen laajentamista tulee myös arvioida perustuslain 124 §:n mukaisten hallintotehtävien antamisen ja lailla säätämisen näkökulmasta sekä siitä, mitä tehtäviä voidaan pitää julkisena tehtävänä sekä miten ja missä julkisen tehtävän käsite määritellään. Eri yhtiöitä koskevat erityslait tulisi käydä läpi ja arvioida ko. yhtiöiden ja perustuslain 124 §:n suhdetta Lisäksi julkisuuslain soveltamisen laajentamisen osalta tulisi tehdä kattava vaikutustenarviointi sekä selvitys siitä, mitä toimijoita aiottu muutosvaihtoehto lopulta koskee. Samalla tulee myös tarkastella yhtiöitä koskevaa muuta lainsäädäntöä, joka sääntelee jo nykyisellään yhtiöitä, kun se hoitaa julkisia tehtäviä tai julkisin varoin toteutettavia toimia. Julkisuuslain soveltamisen laajentamisen ja julkisuusperiaatteen toteutumisen osalta voidaan nähdä ongelmallisena, mikäli julkisuuslain soveltamisalaan jää tulkinnanvaraa. Myös se voidaan nähdä ongelmallisena, että yhtiöt eri toimintoja tehdessään joutuvat tilannekohtaisesti arvioimaan, tuleeko julkisuuslaki tapauskohtaisesti sovellettavaksi. Julkisuuslain soveltamisalan laajennus tulisi toteuttaa siten, että se jättää mahdollisimman vähän tulkinnanvaraa siihen, missä tilanteissa ja millä edellytyksillä yhtiön tulee tietyssä tilanteessa noudattaa julkisuuslakia. Julkisuuslain muutosta koskevan työn ohella olisi samalla hyvä selvittää, voidaanko eri lakien käsitteistöä tai keskinäistä tulkintaa ja sovellettavuutta yhtiöiden toiminnan osalta selkeyttää ja yhtenäistää. Esimerkiksi julkisten palvelujen ja julkisen hallintotehtävän käsitteen täsmentämistä tulisi arvioida. Julkisuuslain soveltamisalueen ulottaminen kuntaomisteisiin yhtiöihin Valtiovarainministeriö toteaa, että kuten selvityksestä ilmenee, kuntien ja kuntayhtymien omistuksessa olevia yhtiöitä ei voi toiminnan ja toimialan osalta katsoa yhtenäiseksi joukoksi yhteisöjä. Kunnan itsehallintoon kuuluu mahdollisuus toimia yhtiömuodossa kunnan yleistä toimialaa ja julkisen hallintotehtävän antamista koskevin rajoituksin. Kuntalain 9 §:n mukaan kunta voi antaa julkisen hallintotehtävän muulle kuin viranomaiselle vain, jos siitä erikseen lailla säädetään. Säännös koskee yksityisten palvelujen tuottajien ohella myös kunnan osakeyhtiöitä. Kunnan toimintaa yhtiömuodossa rajoittaa siten perustuslain 124 §:ssä säädetty. Kuntalain yleiset säännökset esimerkiksi palvelujen tuottamistavoista eivät merkitse perustuslaissa tarkoitettua lakitasoista valtuutta julkisen hallintotehtävän siirtämiselle muulle kuin viranomaiselle. Kuntalaissa säädetään niin kutsutusta yhtiöittämisvelvollisuudesta. Kuntalain (410/2015) 126 §:n mukaan kunnan hoitaessa 7 §:ssä tarkoitettua tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen on annettava tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus). Kunnalla voi siten olla sekä kilpailutilanteessa markkinoilla olevia, että sellaisia yhtiöitä, jotka eivät toimi markkinoilla ja joiden voidaan katsoa olevan palvelutuotannon välineitä. Jatkovalmistelun osalta valtiovarainministeriö toteaa, että kilpailuneutraliteettisyistä julkisuuslain soveltamisalaa ei tule (esim. laajemman mallin mukaisesti) laajentaa siten, että julkisuuslakia sovellettaisiin kilpailutilanteessa markkinoilla toimiviin yhtiöihin. Kuntaomisteisia yhtiöitä ei tulisi asettaa omistajapohjasta johtuvista syistä julkisuuslainsäädännön noudattamisvelvoitteen vuoksi eriarvoiseen asemaan yksityisten omistamiin yhtiöihin verrattuna. Valtiovarainministeriö kannattaa kunnan yhtiömuotisen toiminnan läpinäkyvyyden lisäämistä sellaisen toiminnan osalta, jonka voidaan katsoa olevan rinnastettavissa kunnan ja kuntayhtymän omassa organisaatiossa tehtävään toimintaan. Julkisuusperiaatteen tehokas toteuttaminen lisää luottamusta hallintoon, lisää julkisten varojen käyttöön liittyvää valvontaa sekä ehkäisee korruptiota. Mahdollisen julkisuuslain soveltamisen laajentamista koskevan jatkovalmistelun lähtökohtana tulisi olla toiminnan luonne organisaatiotavasta riippumatta. Asiakirjapyyntöihin vastaamista koskeva ehdotus Selvityksessä on käsitelty yhtiöiden mahdollisuuksia vastata asiakirjapyyntöihin ja ehdotettu, että asiakirjapyynnön voisi ratkaista se viranomainen, joka vastaa yhtiön omistajaohjauksesta. Tämä ehdotus sisältää ajatuksen siitä, että omistajaohjaava viranomainen voisi tehdä yhtiön puolesta joko suostumuksella tai suostumuksetta päätöksen asiakirjan antamisesta. Valtiovarainministeriö toteaa, että lähtökohtaisesti sen viranomaisen tai oikeushenkilön, jonka asiakirjasta on kysymys, tulee päättää asiakirjan antamisesta. Olisi ongelmallista, että esimerkiksi valtio tai kunta voisi päätöksellään ottaa itselleen toimivallan ja vastuun toisen oikeushenkilön asiakirjasta päättämiseksi. Valtion tai kunnan valvontatehtävään ja omistajaohjaukseen ei välttämättä liity sellaista tuntemusta yhtiön toiminnasta, joka olisi edellytys asiakirjan antamisesta päättämiselle virkavastuulla. Asiakirja ei ole myöskään välttämättä viranomaisen tosiasiallisessa hallussa, jolloin mahdollisen päätöksen täytäntöönpano voi osoittautua ongelmalliseksi, mikäli yhtiö katsoo antamiselle olevan esim. yrityssalaisuutta koskeva este. Asiakirjan saaminen edellyttäisi omistajaohjauksellisia toimenpiteitä, joiden merkitystä yksittäistapauksissa on vaikea ennakoida. Todettakoon, että kuntalaissa säädettyä omistajaohjausta varten kunnalle tytäryhteisöistä saadut asiakirjat katsotaan kunnan asiakirjoiksi, joten niistä on jokaisella oikeus saada julkisuuslain mukaisesti tietoa kunnan viranomaisilta. Todettakoon myös, että lähtökohtaisesti valtion määräysvallassa olevia yhtiöitä koskevat asiat käsitellään valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetussa laissa (1368/2007). Laki sääntelee sen, kuuluuko asia eduskunnan, valtioneuvoston yleisistunnon vai ministeriön toimivaltaan. Osakeyhtiön näkökulmasta omistaja käyttää päätöksenteko-oikeuttaan yhtiökokouksessa. Tiedonhallintalain sääntelyn huomioon ottaminen Valtiovarainministeriössä on valmisteltu julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettu laki (906/2019, tiedonhallintalaki). Tiedonhallintalaki on monin osin sidoksissa julkisuuslakiin, vaikka tiedonhallintalain organisatorinen soveltamisala on jossain määrin laajempi, koska se koskee eräiltä osin myös julkisia hallintotehtäviä hoitavia organisaatioita. Tiedonhallintalain organisatorinen soveltamisala laajennettiin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 73/2018 vp). Perustuslakivaliokunta piti hallituksen esitystä 284/2018 vp perustuslain 124 §:n kannalta ongelmallisena, koska se oli sidottu julkisuuslain tavoin soveltamisalaltaan julkisen tehtävän hoitamiseen ja siinä tapahtuvaan julkisen vallan käyttöön. Siten julkisuus-laissa säädettyä muihin kuin laissa tarkoitettuihin viranomaisiin kohdistuvaa soveltamisalaa koskeva määritys on nykyisen perustuslain 124 §:n valossa epäyhteensopiva. Tästä syystä julkisuuslain organisatoriselle soveltamisalan laajentamiselle on painavat perustelut. Valtiovarainministeriö pitää tarpeellisena, että oikeusministeriö tekee jatkovalmistelun yhteistyössä valtiovarainministeriön kanssa, koska julkisuuslain organisatorisella soveltamisalan laajentamisella voi olla vaikutuksia myös tiedonhallintalakiin ja yleisemminkin avoimen hallinnon periaatteiden toteuttamiseen. Muun sääntelyn ja eräiden seikkojen huomioon ottaminen Valtiovarainministeriö pitää tarpeellisena, että jatkovalmistelussa tulee huomioida osana julkisuusperiaatteen toteutumista myös muut, selvityksessäkin käsitellyt, avoimuutta ja viestintää koskevat velvoitteet ja keinot. Esimerkiksi voimassa olevassa kuntalaissa on käsite kunnan toiminta (kuntalain 6 §), joka sisältää myös yhtiömuotoisen toiminnan. Kuntalaissa säädetään, että kunnan toiminnasta on tiedotettava asukkaille, palvelujen käyttäjille, järjestöille ja muille yhteisöille. Kunnan tulee antaa riittävästi tietoja mm. kunnan järjestämistä palveluista. Kuntalain 47 §:n mukaan konserniohjeessa annetaan tarpeelliset määräykset muun muassa tiedottamisesta ja kunnan luottamushenkilöiden tietojensaantioikeuden turvaamisesta. Siten valtuuston tulee ohjata konserniohjeissa tytäryhteisöjen toimintaa siten, että kuntalaissa kunnan viestinnälle asetetut velvoitteet toteutuisivat parhaalla mahdollisella tavalla myös tytäryhteisöjen osalta. Lisäksi konserniohjeella on tarkoitettu annettavaksi tarkemmat määräykset siitä, miten kunnassa turvataan luottamushenkilöiden tietojensaantioikeus tytäryhteisöjen osalta. Kunnan konserniyhtiöistä on saatavilla tietoa myös konsernitilinpäätöksestä (omistusosuus, osuus omasta ja vieraasta pääomasta). Valtiovarainministeriö kiinnittää huomiota siihen, että muistiossa on käsitelty hyvin suppeasti sitä eurooppaoikeudellista kehitystä, jossa organisatorisena sääntelykohteena ovat julkisoikeudelliset laitokset osana julkisen sektorin sääntelyä. Selvityksessä on kylläkin käyty läpi julkisoikeudellisen laitoksen käsitettä hankintalainsäädännön näkökulmasta, joskin suppeasti. Vaikka julkisoikeudellisen laitoksen käsite perustuu hankintadirektiiveihin, kuuluu julkisoikeudelliset laitokset myös muun muassa saavutettavuusdirektiivin (EU) 2016/2102, avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun direktiivin (EU) 2019/1024 (avoimen datan direktiivi, aiemmin PSI-direktiivi) ja eIDAS-asetuksen (EU) N:o 910/2014 sääntelyn piiriin. Sekä saavutettavuusdirektiivillä että avoimen datan direktiivillä on sidoksensa julkisuuslain sääntelyyn. Saavutettavuusdirektiivi on kansallisesti täytäntöönpantu lailla digitaalisten palvelujen tarjoamisesta. Nykyistä avoimen datan direktiiviä aiemmat säädökset on pantu täytäntöön osittain julkisuuslaissa ja osittain tiedonhallintalailla. Uudessa avoimen datan direktiivissä sääntely kohdistuu osittain myös julkisiin yrityksiin. Valtiovarainministeriö pitää tärkeänä, että jatkovalmistelussa arvioidaan huolellisesti, voidaanko julkisuuslakiin ottaa eurooppaoikeudellisessa sääntelyssä omaksutut organisatoriset käsitteet – julkisoikeudellinen laitos ja julkinen yritys. Valtiovarainministeriö kiinnittää oikeusministeriön huomiota siihen, että avoimen datan direktiivi on uudistettu ja se on pantava täytäntöön 17.7.2021 mennessä. Koska avoimen datan direktiivillä on vaikutuksia julkisuuslain sisältöön paitsi organisatorisen soveltamisalan määrittelyn, mutta myös muiden sisältöjen osalta, on tärkeää, että julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevat ehdotukset julkisuuslain muuttamiseksi tehdään osana uuden avoimen datan direktiivin kansallista täytäntöönpanoa. Valtiovarainministeriö pitää myös tarpeellisena, että jatkovalmistelussa tarkastellaan vielä erikseen julkisoikeudellisten yhteisöjen muodostamien yhdistysten asemaa suhteessa julkisuuslain sääntelyyn. Esimerkiksi Suomen Kuntaliitto ry on kuntien muodostama yksityisoikeudellinen yhdistys, joka toimii julkisoikeudellisten yhteisöjen edustajana muun muassa ministeriöiden työryhmissä ja saa pääosan rahoituksestaan kunnilta. Suomen Kuntaliitto on muun muassa hankintalaissa (1397/2016) ja digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetussa laissa (306/2019) tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos. Julkisuusperiaatteen soveltaminen julkisomisteisiin konserniyhtiöihin Luonnos Suomen avoimen hallinnon IV-toimintaohjelmaksi lähetettiin lausuntokierrokselle 2.8.2019. Luonnos sisältää neljä sitoumusta toimenpide-ehdotuksineen. Sitoumukset ovat: kestävä avoimuus, avoimen hallinnon strategia, avoimuusrekisteri ja avoin data. Valtiovarainministeriö kiinnittää oikeusministeriön huomioita toimintaohjelmaluonnoksesta saatuun lausuntopalautteeseen. Esimerkiksi oikeuskanslerinviraston antamassa lausunnossa todettiin, että julkisuusperiaatteen toteutumiseen liittyy myös rakenteellisia ongelmia. Julkisia tehtäviä on uskottu lisääntyvästi erilaisten yhtiöiden, jotka eivät toimi täysin markkinaehtoisesti ja joissa julkisella vallalla voi olla enemmistö tai jopa koko osakekanta, hoidettavaksi. Oikeuskansleri toteaa, että julkisuuslaissa tehtiin aikanaan tietoinen ratkaisu siitä, miltä osin julkisuus ulottuu yhtiöihin, mutta tuon ratkaisun perusteltavuutta olisi tarpeen arvioida uudelleen. Julkisten konserniyhtiöiden olisi lähtökohtaisesti perusteltua olla julkisuusperiaatteen piirissä. Oikeuskanslerin lausunto huomioiden, julkisten konserniyhtiöiden (esim. nk. in house yhtiöt, ei täysin markkinaehtoisesti toimivat yhtiöt) toiminnan läpinäkyvyyden lisääminen on tärkeää ja julkisuuslain soveltamisen laajentaminen koskemaan ko. organisaatioita tulee huomioida jatkovalmistelussa. Lopuksi Selvityshenkilöiden tehtävä on ollut suppea, eikä siinä ole otettu huomioon riittävästi muuta sääntelykehitystä ja muita julkisuuslain muutostarpeita. Valtiovarainministeriö pitää tästä syystä tarpeellisena tehdä jatkovalmistelua laajapohjaisesti, toisin kuin selvityshenkilöt esittävät (s. 150). Valtiovarainministeriön käsityksen mukaan jatkovalmistelussa tulee suorittaa tarkempi ja selvitystä kattavampi nykytilan kuvaus ja arviointi. Jatkovalmistelussa on myös yksityiskohdittain ja kattavasti arvioitava ehdotettavien muutosten ja niiden toteuttamistapojen kustannusvaikutuksia ja vaikutuksia viranomaisten toimintaan. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen perusteita ja vaikutuksia tulee arvioida sekä julkishallinnon tehtäviä ja hallinnollista työtä lisäävien vaikutusten että julkishallintoon toiminnallisesti liittyvien yksiköiden yritysvaikutusten osalta. Keinoja selvityksessä esitettyjen tavoitteiden toteuttamiseen tulee tarkastella laajasti ja niiden kustannus-tehokkuutta arvioiden. Soveltamisalan laajentamisen vaikutuksia tulee lisäksi arvioida niin yritysvaikutusten kuin yhtiöiden toimintaan liittyvän muun lainsäädännön osalta. Tarkastelussa tulee huomioida mm. asiakirjojen säilyttämistä ja arkistointia koskevat vaatimukset sekä julkisuuslain ja henkilötietoja koskevan lainsäädännön osaamisen vahvistamisesta johtuvat taloudelliset ja henkilöstövaikutukset sekä hallinollista työtä lisäävät vaikutukset. Kilpailuneutraliteetti -syistä julkisuuslain soveltamisalaa ei tule (selvityksen ehdottaman laajemman mallin mukaisesti) laajentaa siten, että julkisuuslakia sovellettaisiin kilpailutilanteessa markkinoilla toimiviin yhtiöihin. Tällaisten yhtiöiden kohdalla on tärkeää huolehtia siitä, että yhtiöt toimivat tosiasiassa osakeyhtiölainsäädännön kehikossa ja omistaja käyttää päätäntävaltaa osakeyhtiölain säätämällä tavalla. Mikäli yhtiöt toimivat markkinoilla, niiden toimintaedellytysten on oltava samat kuin muilla markkinoilla toimivilla yhtiöillä. Valtiovarainministeriö vastaa muun muassa kuntalain kehittämisestä ja pitää tärkeänä, että valtiovarainministeriön edustajia on mukana mahdollisesti käynnistettävässä säädösvalmisteluhankkeessa ja muussa jatkovalmistelussa. Valtiovarainministeriössä on jo käynnistetty kuntalain muutostarpeita koskeva työ. Asetetun työryhmän yhtenä tehtävänä on seurata julkisuuslain ja ilmoituskanavia koskevan sääntelyn valmistelua ja tehdä niistä johtuvat tarvittavat linjaukset työryhmän toimialaan kuuluvasta valmistelusta. Kuntalain muutostarpeita on tarkoitus käsitellä myös viestintää koskevan sääntelyn osalta. https://hankeikkuna.vnv.fi/app#/lainsaadanto/38334/kuvaukset. Martti Hetemäki Valtiosihteeri kansliapäällikkönä Tomi Hytönen Tietojohtaja Tiedoksi VM/BO (Inha, Yläoutinen) VN/KAO (Kuittinen, Pitkäniemi) VM/JulkICT (Voutilainen, Karjalainen) VM/VKO (Gau, Holkeri)
      • Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy
        Päivitetty:
        19.9.2019
        • Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:llä ei ole lausuttavaa selvityksen johdosta.
      • Maatalousyrittäjien eläkelaitos
        Päivitetty:
        19.9.2019
        • Selvityksen keskeinen sisältö Selvitys on lainvalmistelun esivalmisteluvaiheen arviointimuistio, jonka tarkoituksena on palvella viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalan mahdollista laajentamista julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta on esitetty kolme erilaista vaihtoehtoa sekä laadittu niitä vastaavat alustavat säännösehdotukset. Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen tehtävät ja julkisuuslain soveltuminen Maatalousyrittäjien eläkelaitoksesta ja sen lakisääteisistä tehtävistä on säädetty maatalousyrittäjän eläkelaissa (MYEL; 1280/2006). Julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa säädetään erikseen, että Eläketurvakeskuksen ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen asiakirjoihin julkisuuslakia sovelletaan 4 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla. Säännöksen 2 momentissa todetaan, että mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Julkisuuslain esitöiden mukaan julkisuuslain 4 §:n 1 momenttia ei sovellettaisi Eläketurvakeskukseen eikä Maatalousyrittäjien eläkelaitokseen, vaan asiakirjojen julkisuus määräytyisi 2 momentin mukaan. Tätä on pidetty tarkoituksenmukaisena ratkaisuna sen vuoksi, että asiakirjojen julkisuus määräytyisi samoin perustein työeläkelaitoksissa ja Eläketurvakeskuksessa. Maatalousyrittäjien eläkelaitos vakuuttaa maatalousyrittäjiä ja tieteellistä tutkimusta tekeviä ja taiteellista toimintaa harjoittavia apurahansaajia. Maatalousyrittäjinä pidetään laissa paitsi maatilatalouden harjoittajia, niin myös ammattimaista kalastusta harjoittavia sekä poronhoitajia. Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen tehtävistä säädetään MYEL 114 §:ssä. Maata-lousyrittäjien eläkelaitoksen keskeisin tehtävä on maatalousyrittäjien työeläkejärjestelmän toimeenpano maatalousyrittäjän eläkelain mukaisesti. Maatalousyrittä-jän eläkelain 114 §:ssä mainitut Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen toimeenpanemat muut etuusjärjestelmät pohjautuvat MYEL-järjestelmään siten, että etuuksien myöntäminen edellyttää maatalousyrittäjän eläkelain mukaista vakuutusta. Maatalousyrittäjän eläkelain 138 §:ssä on todettu, että viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999; julkisuuslaki) sovelletaan eläkelaitoksen ja Eläketurvakeskuksen asiakirjojen ja toiminnan julkisuuteen siltä osin kuin eläkelai-tos ja Eläketurvakeskus käyttävät julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettua jul-kista valtaa, jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä. Julkisen vallan käsitettä ei ole määritelty em. lainsäädännössä, mutta sen keskeiseen sisältöön on katsottu puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan. Myös silloin, kun kysymys ei ole julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun julkisen vallan käytöstä, sovelletaan eläkelaitoksessa ja Eläketurvakeskuksessa maatalousyrittäjän eläkelain toimeenpanoon liittyvissä asioissa julkisuuslain asiakirjasalaisuutta, vaitiolovelvollisuutta, hyväksikäyttökieltoa sekä salassa pidettäviä asiakirjoja koskevia julkisuuslain 22–24 §:ää. Maatalousyrittäjien eläkelaitos lakisääteisiä tehtäviä toimeenpaniessaan käsittelee henkilötietoja. Asiakkaita tai heidän yritystään koskevat koskevat tiedot ovat Melan toimeenpaneman erityislainsäädännön tai julkisuuslain nojalla salassapidettäviä. Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen toimintaa valvoo Finanssivalvonta. Sosiaali- ja terveysministeriöllä, valtiovarainministeriöllä, Eläketurvakeskuksella, maa- ja metsätalousministeriöllä sekä Maaseutuvirastolla on myös oikeus tarkastaa Maata-lousyrittäjien eläkelaitoksen toimintaa MYEL 131 §:ssä säädetyllä tavalla. Maatalousyrittäjien eläkelaitos noudattaa myös finanssivalvonnan antamia tarkempia ohjeita hyvästä hallinnosta Maatalousyrittäjien eläkelaitoksessa. Maatalousyrittäjän eläkelaki on osa yksityisten alojen työeläkelainsäädäntöä. Nykyisin Maatalousyrittäjien eläkelaitokseen sovelletaan julkisuuslakia samalla tavalla kuin muihinkin yksityisten alojen työeläkelainsäädäntöä toimeenpaneviin työeläkelaitoksiin ja Eläketurvakeskukseen. Julkisuuslain soveltamisala on vakiintunut ja selkeä. Maatalousyrittäjien eläkelaitos katsoo, että julkisuuslain soveltamisen osalta Maatalousyrittäjien eläkelaitos tulisi edelleen rinnastaa muihin yksityisten alojen työeläkelainsäädännön toimeenpanijoihin ja Eläketurvakeskukseen. Mikäli julkisuuslain soveltamisalaa haluttaisiin laajentaa nykyisestä, asiassa tulisi tehdä ensin perusteellinen selvitystyö ja vaikutusarviointi. Selvityksen yhteydessä tulisi käydä läpi koko julkisen hallintotehtävän hoitamiseen liittyvä laaja lainsäädäntökokonaisuus, koska hallinnon yleislaeilla on liittymäkohtia julkisuuslakiin. Maatalousyrittäjien eläkelaitos viittaa asiassa myös työeläkealan yhteistyöelimen Eläketurvakeskuksen lausuntoon sekä työeläkevakuuttajat Tela ry:n lausuntoon.
      • Eläketurvakeskus
        Päivitetty:
        18.9.2019
        • Eläketurvakeskuksen lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä Oikeusministeriö on teettänyt selvityksen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta. Selvityksen on tehnyt Anna-Riitta Wallin. Selvityksen tuli toimeksiannon mukaan tuottaa tietoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevan lainvalmistelun tarpeen sekä julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvien yksiköiden toiminnan avoimuuden toteuttamista koskevien vaihtoehtojen ja toteuttamistapojen arviointia varten. Selvityksessä todetaan selvityksen tarpeen nousseen Länsi-Metro Oy:öön liittyvien tapahtumien johdosta. Tietojen saamisen vaikeuksista johtuen toimittajajärjestöt tekivät oikeusministeriölle toukokuussa 2017 aloitteen julkisuuslain soveltamisesta yksityisiin yrityksiin, yhdistyksiin ja säätiöihin, joissa julkinen valta käyttää määräämisvaltaansa. Sittemmin pääministeri Rinteen hallitusohjelmaan on kirjattu tavoitteeksi arvioida julkisuus-lain soveltamisalan laajentamista koskemaan julkisen sektorin omistamia ja määräysvallassa olevia oikeushenkilöitä. Eläketurvakeskus ja yksityisen sektorin työeläkelakeja toimeenpanevat työeläkealan toimijat eivät ole julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvia oikeushenkilöitä. Selvityksessä ei ole käsitelty julkisuuslain soveltamisalaa työeläkealalla tai nostettu esille siihen liittyviä puutteita. Selvitystyössä on kuitenkin pohdintaa julkisuuslain laajentamisesta koskemaan ylipäätään toimintoja, joissa hoidetaan julkista hallintotehtävää ja joissa toiminnan rahoituksen perustana olevat varat ovat merkittäviltä osin peräisin valtion varoista tai jotka perustuvat laissa säädettyyn maksuvelvollisuuteen. Tässä Eläketurvakeskuksen lausunnossa käsitellään selvitystä siltä osin kuin se koskee ajatusta julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta julkista hallintotehtävää hoitaviin ja sitä kautta yksityiseen työeläkejärjestelmään. Julkisuuslain soveltamisen laajentamisen pohjaksi selvityksessä esitetyt vaihtoehdot Selvityksessä on esitelty mahdollisina jatkokehityssuuntina kolme erilaista vaihtoehtoa; perusvaihtoehto, suppeampi vaihtoehto ja laajempi vaihtoehto. Suppeammassa vaihtoehdossa julkisia hallintotehtäviä koskeva sääntely jäisi nykyiselleen. Kuitenkin nykyiseen käytäntöön verrattuna julkisia hallintotehtäviä hoitaville lisättäisiin velvollisuus noudattaa julkisuuslaissa säädettyjä viestintävelvoitteita. Tämä lisäisi niiden velvoitteita raportoida toiminnastaan nykyistä laajemmin. Perusvaihtoehdossa kysymyksen ollessa muusta kuin julkisen vallan käyttöä koskevista julkisista hallintotehtävistä todetaan, että julkisuuslain soveltaminen julkista hallintotehtävää hoitavaan yksityisomistuksessa olevaan organisaatioon tai henkilöön jäisi riippumaan siitä, sisältyykö tehtävien hoitoa koskevaan lainsäädäntöön erityissäännös velvollisuudesta noudattaa julkisuuslakia. Perusvaihtoehdossa ehdotetaan kuitenkin lisäksi laajempaa selvitystä julkisuuslain soveltami-sesta. Selvityksessä todetaan, että julkiset hallintotehtävät voivat olla luonteeltaan erilaisia ja niiden merkitys ja vaikutusten laajuus vaihtelee, minkä vuoksi olisi tarkasteltava julkisia hallintotehtäviä hoitavien toimintaa kokonaisuutena sen arvioimiseksi, tulisiko julkisuuslain soveltamisalaa laajentaa koskemaan tehtäviä hoitavan koko toiminnassa syntyviä asiakirjoja, ei vain julkisen hallintotehtävän hoitoon kuuluvia asiakirjoja. Selvityksen mukaan julkisuuslain laajentamista nykyistä laajemmaksi olisi perusteltua harkita erityisesti sellaisissa toiminnoissa, joissa käytetään julkista valtaa ja joissa toiminnan rahoituksen perustana olevat varat ovat merkittäviltä osin peräisin valtion varoista tai jotka perustuvat laissa säädettyyn maksuvel-vollisuuteen (esim. työeläkelaitokset). Laajemmassa vaihtoehdossa julkisuuslain soveltamisalaa koskevaan pykälään otettaisiin uusi säännös, jonka mukaan julkisuuslakia sovellettaisiin kaikissa julkisten hallintotehtävien hoidossa. Selvityksessä todetaan, että tätä vaihtoehtokokonaisuutta puoltaa se, että se takaisi avoimuuden toteutumisen laajasti. Julkisuuslain soveltaminen työeläkealalla Julkisuuslain 4 §:ssä säädetään siitä, mihin toimielimiin julkisuuslakia sovelletaan ja miltä osin. Julkisuuslakia sovelletaan lähtökohtaisesti viranomaisiin ja muihin 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin vastaaviin toimijoihin. Näin ollen Kevan toimintaan julkisuuslakia sovelletaan kokonaisuudessaan. Julkisuuslain 4 §:ssä säädetään erikseen, että Eläketurvakeskuksen ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen asiakirjoihin julkisuuslakia sovelletaan 2 momentissa säädetyllä tavalla. Säännöksen 2 momentissa todetaan, mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Työeläkevakuutusyhtiöt, eläkesäätiöt ja -kassat ovat säännöksen 2 momentissa tarkoitettuja toimijoita. Julkisuuslain soveltamisalaa työeläkealan toiminnassa on tarkennettu työntekijän eläkelaissa. Työntekijän eläkelain 191 §:n 1 momentissa säädetään, että julkisuuslakia sovelletaan eläkelaitoksen ja Eläketurvakeskuksen asiakirjojen ja toiminnan julkisuuteen siltä osin kuin eläkelaitokset ja Eläketurvakeskus käyttävät julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkista valtaa, jollei siitä toisin säädetä. Julkisen vallan käytön käsitettä ei ole määritelty julkisuuslaissa, mutta sen keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan. Työntekijän eläkelain 191 §:n 2 momentissa säädetään, että myös silloin, kun kysymys ei ole julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetusta julkisen vallan käytöstä, sovelletaan eläkelai-toksessa ja Eläketurvakeskuksessa työntekijän eläkelain toimeenpanoon liittyvissä asioissa julkisuuslain asiakirjasalaisuutta, vaitiolovelvollisuutta, hyväksikäyttökieltoa ja salassa pidet-täviä asiakirjoja koskevia 22-24 §:ää ja rangaistussäännöksiä sisältävää 35 §:ää. Näin ollen eläkelaitoksen ja Eläketurvakeskuksen hoitaessa työntekijän eläkelain mukaista julkista hallintotehtävää käyttämättä siinä julkista valtaa julkisuuslain säännökset tulevat sovellettaviksi siltä osin kuin kyse on julkisuuslain salassapitosäännöksistä. Jos julkista hallintotehtävää koskeva asiakirja ei sisällä salassa pidettävää tietoa, on eläkelaitoksella ja Eläketurvakeskuksella oikeus päättää asiakirjan julkaisemisesta. Lisäksi työntekijän eläkelain 192 §:ssä säädetään siitä, että työntekijän eläkelain toimeenpanoon perustuvat asiakirjat ja tiedot, jotka koskevat työnantajan taloudellista asemaa, ovat salassa pidettäviä sen lisäksi mitä julkisuuslaissa säädetään elinkeinonharjoittajaa koskevien tietojen salassa pitämisestä. Eläketurvakeskuksen näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltamisala työeläkealalla on nykyisin johdonmukainen ja selkeä. Eläketurvakeskuksen näkemys julkisuuslain laajentamisesta Eläketurvakeskus kiinnittää huomiota siihen, että selvityksen pääpaino on ollut julkisuuslain soveltamisessa yksityisiin yrityksiin, yhdistyksiin ja säätiöihin, joissa julkinen valta käyttää määräämisvaltaansa. Eläketurvakeskus ja muut yksityiset työeläkealan toimijat eivät ole julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvia oikeushenkilöitä. Eläketurvakeskuksen näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltamisala työeläkealalla on ny-kyisin johdonmukainen ja selkeä. Selvityksessä ei ole arvioitu toisiko julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen työeläkealan toimijoiden toimintaan olennaista muutosta nykyiseen julkisuusasteeseen. Työeläketurvan toimeenpanossa käsitellään henkilötietoja, jotka julkisuuslain säännösten mukaisesti ovat salassa pidettäviä. Lisäksi työeläkealan toimijoiden sopimussuhteet ovat salassa pidettäviä julkisuuslain liikesalaisuuteen tai elinkeinotoimintaan liittyvien salassapitosäännösten taikka edellä kuvatun TyEL:n 192 §:n perusteella. Näin ollen esimerkiksi työeläkealan toimijoiden sijoitustoimintaan taikka asiakassuhteisiin liittyvät asiakirjat olisivat suurelta osin salassapidettäviä vaikka julkisuuslaki laajennettaisiinkin koskemaan kaikkea työeläkealan toimintaa. Työeläkealan toimijoihin kohdistuu viranomaisvalvontaa. Finanssivalvonnalla on laaja pääsy työeläkealan toimijoiden asiakirjoihin. Lisäksi työeläkeyhtiöt noudattavat vapaaehtoisesti soveltuvin osin listayhtiöiden hallinnointikoodia (corporate governance), joka muun muassa edistää avoimuutta, läpinäkyvyyttä ja hyvää hallinnointitapaa. Julkisuuslain soveltamisala on vakiintunut. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisella voisi olla välillisesti merkittäväkin vaikutus useiden muiden lakien säännösten soveltamiseen, joiden soveltamisala on kytketty julkisuuslain soveltamisalaan. Näistä syistä johtuen Eläketurvakeskuksen näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltamisen ulottaminen nykyistä laajemmin työeläkelan toimijoihin edellyttäisi ensin perusteellista selvitystä siitä, mikä nykytilaan verrattuna muuttuisi ja toisiko soveltamisalan laajentaminen mukanaan uusia säännöksiä sovellettavaksi työeläkelaan ja mikä vaikutus tällä voisi olla. Eläketurvakeskuksen ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen asema Selvityksessä ehdotetaan, että Eläketurvakeskusta ja Maatalousyrittäjien eläkelaitosta (Mela) koskeva poikkeus julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 5 kohdasta poistettaisiin epäloogisena. Eläketurvakeskus on lailla perustettu hajautetun työeläkejärjestelmän yhteiselin. Eläketurvakeskus ei ole osa valtion virkakoneistoa, mutta hoitaa kuitenkin julkisia tehtäviä ja käyttää osassa tehtäviään julkista valtaa. Työnantajana Eläketurvakeskus on yksityinen samalla tavoin kuin yksityisten alojen työeläkelaitoksetkin. Eläketurvakeskus noudattaa hallintoelimiinsä lähtökohtaisesti samanlaisia julkisuusperiaatteita kuin yksityiset työeläkeyhtiötkin. Voimassa oleva julkisuuslaki on asettanut Eläketurvakeskuksen ja Melan samaan asemaan kuin muut työeläkealan toimijat. Aikoinaan julkisuuslain esitöissä ratkaisua on pidetty tarkoituksenmukaisena, jotta asiakirjojen julkisuus määräytyisi samoin perustein kuin työeläkelaitoksissa. Eläketurvakeskuksen tehtävä työeläkejärjestelmän yhteiselimenä on muun muassa edistää ja yhteensovittaa työeläketurvan toimeenpanoa, edistää eläkelaitosten keskinäistä yhteistyötä ja työeläkelaitosten yhteistyötä muiden laitosten ja viranomaisten välillä. Eläketurvakeskus näkee ongelmallisena sen, että Eläketurvakeskuksen asema julkisuuslaissa muutettaisiin erilaiseksi kuin yksityisten työeläkelaitosten asema. Tällä olisi todennäköisesti vaikutusta Elä-keturvakeskuksen mahdollisuuksiin hoitaa kaikkia tehtäviään yhteiselimenä samassa määrin kuin nykyisin. Eläketurvakeskuksen kanta Eläketurvakeskus pitää tärkeänä avoimuutta. On hyvä, että julkisuuslain soveltamisalaa ajoit-tain arvioidaan. Eläketurvakeskus kiinnittää huomiota siihen, että selvityksen alkuperäinen tarve ei ole lähtenyt julkista hallintotehtävää hoitavien menettelyissä havaituista ongelmista. Hallitusohjelman kirjauksessa ei myöskään mainita julkista hallintotehtävää hoitavia tahoja soveltamisalan laajentamisen kohteena. Eläketurvakeskus pitää suppeammassa vaihtoehdossa esiteltyä viestinnän lisäämistä hyvänä yleisenä tavoitteena. Lisäksi Eläketurvakeskus pitää tärkeänä, että julkisuuslakia sovelletaan sekä Eläketurvakeskukseen, Melaan että muihin yksityisiin työeläkealan toimijoihin keskenään samalla tavoin. Selvitystyössä ei ole selvitetty julkisuuslain soveltamisalan laajentamista yksityisiin työeläkealan toimijoihin. Eläketurvakeskus pitää tärkeänä, että julkisuuslain soveltamisalan laajentamista arvioitaessa ensin selvitetään nykytilaan liittyvät kehittämistarpeet ja ne vaikutukset, joita laajentamisella voi erilaisiin toimijoihin olla, ottaen huomioon myös muun työeläkealaa säätelevän lainsäädännön linkittyminen julkisuuslain soveltamisalaan. Eläketurvakeskus toivoo myös voivansa olla mukana mahdollisessa selvitystyössä.
      • Metsähallitus, Terhi Koipijärvi, Viestintäjohtaja, Va. Pääjohtajan sijainen
        Päivitetty:
        18.9.2019
        • Oikeusministeriölle Viite: OM lausuntopyyntö 28.6.2019; VN/4491/2019 Metsähallituksen lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (2019:31) Vaikka julkisuuslain täsmentäminen ja selkeyttäminen sinänsä on kannatettavaa, ei julkisuuslain ulottaminen yksioikoisesti kaikkiin yhtiömuotoisesti toimiviin yhteisöihin ole julkisuuslain perimmäisten tavoitteiden kannalta perusteltua, saati tarkoituksenmukaista. Kaikkien asiakirjojen määrääminen julkisiksi ilman selväsanaisia rajauksia aiheuttaisi epäselvyyttä ja myös epävarmuutta asiakirjajulkisuuden tosiasiallisesta laajuudesta hallinnollisen lisätyön lisäksi. Metsähallitus painottaa sitä, että soveltamisalaa ei tule ulottaa yhteisöihin, jotka toimivat kilpailutilanteessa avoimilla markkinoilla ja jotka eivät käytä julkista valtaa. Lain soveltamisalan perustuminen kategorisesti tietyn omistuspohjan, ohjauksen, määräysvallan, valvonnan tmv:n perusteella määräytyviin yhteisöihin ei voida pitää perusteltuna. Siten yhteisön tosiasiallinen toiminta ja rahoituspohja tulee vähintäänkin olla kriteereinä soveltamisalan ulottuvuutta pohdittaessa. Kilpailutilanteessa toimivat julkisyhteisöjen omistamat yhteisöt kilpailevat yhdenvertaisesti yksityisomisteisten yhteisöjen kanssa, eikä julkinen yhteisö voi tuottaa yhtiöillensä kilpailuetua. Yhtä lailla tulisi lainsäädännöllä turvata ja huolehtia siitä, ettei julkishallinnon liiketoimintaa aseteta eri asemaan muiden vastaavilla avoimilla markkinoilla toimiviin yksityisomisteisiin yhteisöihin nähden. Erityisen ongelmallisen tilanteen tämä aiheuttaisi yhteisöissä, jossa on myös muita omistajatahoja mukana. Liiketoiminnan asiakirjoja on pystyttävä suojaamaan liikesalaisuutta ja kilpailuasemaa suojaavilla salassapitosäännöksillä. Metsähallitus kiinnittää huomiota kilpailuneutraliteettiperiaatteen toteutumisen arviointiin jatkotyössä. Muutosehdotuksella tavoitellaan avoimuuden lisäämistä. Tämän toteuttamista olisi perusteltua arvioida myös muilla keinoin kuin pelkästään julkisuuslain soveltamisalan laajentamisella, mm. viestintää ja tiedottamista lisäämällä. Selvityksessä tämä on lähes kokonaan ohitettu eikä siinä ole tutkittu, miten tavoiteltuun lopputulokseen voitaisiin mahdollisesta päästä paremmin muilla keinoilla ja siten välttää mahdollisen soveltamisalan laajentamisen tuoma ylimääräinen byrokratia ja oikeudellinen epävarmuus. Selvityksessä käytetään monenlaisia erilaisia kuvauksia kuten hallintotehtävän hoitaminen, julkisen vallan käyttö, julkinen tehtävä sekä yleisen edun mukainen tarkoitus ja yleiseen etuun liittyviä tehtävät. Selvityksen terminologia ei tältä osin ole aivan johdonmukaista ja kaipaa selkiyttämistä. Myös esitettyjen muutosten vaikutusten arviointi niin taloudelliselta kuin hallinnolliselta kannalta puuttuu selvityksestä. Terhi Koipijärvi Viestintäjohtaja, Va. Pääjohtajan sijainen
      • Keskuskauppakamari
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Oikeusministeriö Lausuntopalvelu.fi Lausuntopyyntö VN/4491/2019 LAUSUNTOPYYNTÖ JULKISUUSLAIN SOVELTAMISALAN LAAJENTAMISTA KOSKEVASTA SELVITYKSESTÄ Keskuskauppakamarin lausunnon pääkohdat ovat seuraavat: • Keskuskauppakamari kannattaa esitetyistä vaihtoehdoista suppeaa vaihtoehtoa. Sääntely säilyisi ennallaan, mutta julkisia hallintotehtäviä hoitavalle asetettaisiin velvollisuus noudattaa viestintävelvoitteita. • Laajempi vaihtoehto lisäisi turhaa byrokratiaa ja asettaisi yhtiöt eriarvoiseen asemaa. • Mahdollisessa jatkovalmistelussa on kiinnitettävä huomiota turhan byrokratian lisääntymisen välttämiseen. Tausta Oikeusministeriö on teettänyt selvityksen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta. Selvitys on lainvalmistelun esivalmisteluvaiheen arviointimuistio, jonka tarkoituksena on palvella viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalan mahdollista laajentamista julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin. Selvityksessä esitetään kolme erilaista vaihtoehtoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin ja niitä vastaavat alustavat säännösehdotukset. Selvitykseen sisältyy ehdotuksia myös muista keinoista avoimuuden lisäämiseksi. Esitetyistä vaihtoehdoista Keskuskauppakamari kannattaa esitetyistä vaihtoehdoista – perusvaihtoehto, suppeampi vaihtoehto ja laajempi vaihtoehto – suppeaa vaihtoehtoa, jossa julkisia hallintotehtäviä koskeva sääntely jäisi nykyiselleen, mutta julkisia hallintotehtäviä hoitaville säädettäisiin velvollisuus noudattaa julkisuuslaissa säädettyjä viestintävelvoitteita. Laajassa vaihtoehdossa kaikki julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhtiöt saatettaisiin julkisuuslain soveltamisalan piiriin lukuun ottamatta valtionenemmistöisiä pörssiyhtiöitä. Pidämme laajemmassa vaihtoehdossa ongelmallisena sitä, että kilpailluilla markkinoilla toimiville julkisomisteisille yhtiöille, joita myös osa valtio-omisteisistayhtiöistä on, voi syntyä suhteetonta ja tarpeetonta byrokratiaa. Tietopyynnöissä yhtiöt joutuisivat tekemään valtavasti töitä ja lisäämään hallinnollisia resursseja, kun ne selvittelevät, mitä tietoja voidaan antaa ja mitä ei. Näin ollen yhtiöt eivät olisi tasa-arvoisessa asemassa samoilla markkinoilla toimivien muiden yhtiöiden kansaa. Haasteita voi liittyä myös yhtiön liikesalaisuuksiin ja myös heidän sopimuskumppaneiden liikesalaisuuksiin esimerkiksi hinnoitteluun liittyen. Asian edetessä lainvalmisteluun, tulee lainvalmistelussa, huolehtia siitä, ettei yhtiöille aiheuteta suhteetonta byrokratiaa.
      • Terveystoimittajat (Hälsojournalister, Health Journalists) ry
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Terveystoimittajat ry on laatinut lausunnon yhdessä Politiikantoimittajat ry:n, Taloustoimittajat ry:n ja muiden toimittajayhdistysten kanssa. Kansalaisten mahdollisuus saada tietoa julkisen vallan päätöksenteosta ja julkisten varojen käytöstä on kansanvallan toteutumisen ehto. Kaikilta osin tämä ehto ei nykyisellään toteudu. Yksi merkittävä uhka avoimuudelle ja yleisön tiedonsaannille ovat järjestelyt, joissa julkinen valta yhtiöittää toimintojaan ja pystyy näin pimittämään yleisöltä tietoja, jotka muutoin olisivat julkisia. Yksi viimeaikainen esimerkki tästä koskee Helsingin ja Espoon kaupunkien omistamaa Länsimetro Oy:tä. Yhtiön johto ei suostunut luovuttamaan metroyhtiön hallituksen tilaamaa selvitystä hankkeen myöhästymisen ja kallistumisen syistä edes omistajakaupunkien poliitikoille. Uhattuna ei siis ole yksistään yleisön vaan myös päätöksentekijöiden tiedonsaanti. Voidaan olettaa, että yhtiöittämisiin liittyvät avoimuusongelmat vain yleistyvät tulevaisuudessa, mikäli kuntien sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät entistä enemmän yhtiöiden hoidettaviksi. Näistä syistä julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen on Terveystoimittajat ry:n mielestä erittäin tärkeä hanke. Yhdistys katsoo, että kansalaisten perusoikeus, tiedonsaanti julkisen vallan ja julkisten varojen käytöstä, ei saa olla riippuvainen siitä, millaisin juridisin rakentein julkinen valta päättää toimintansa järjestää. Hankkeen pohjaksi tehty selvitys esittää julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle kolme vaihtoehtoa – suppea, perus ja laaja. Terveystoimittajat ry kannattaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista laajan vaihtoehdon pohjalta. Muut vaihtoehdot eivät takaa kansalaisille riittäviä tiedonsaantioikeuksia ja ovat omiaan synnyttämään lain soveltamisalaan liittyviä tulkintakiistoja. Tärkeää on myös varmistaa, että julkisuuslaki ulottuu julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden tytäryhtiöihin. Lisäksi Terveystoimittajat ry huomauttaa, että edes selvityksessä esitelty laaja vaihtoehto ei takaa aukottomasti kansalaisten tiedonsaantia ja julkisen vallan tilivelvollisuutta. Myös julkisyhteisöjen määräysvallassa olevat säätiöt ja yhdistykset pitäisi ottaa julkisuuslain piiriin. Esimerkiksi Helsingin kaupunki ulkoisti aikoinaan kulttuurivuoden tuottamisen Helsinki 2000 -säätiöön, joka ei ollut julkisuuslain piirissä eikä sen tarvinnut korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan avata asiakirjojaan yleisölle. Näin siitä huolimatta, että se toimi kokonaan Helsingin kaupungin veronmaksajien varoilla. Julkisen vallan käytön lisäksi julkisuuslain pitäisi mahdollisimman laajasti taata kansalaisille oikeus seurata julkisten varojen käyttöä. Jos yhtiöt, yhdistyksen tai säätiön toiminta nojaa julkiseen rahoitukseen, on kansalaisilla oltava mahdollisuus seurata noiden varojen käyttöä.
      • Yleisradio Oy
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • 1. Yleistä Kansalaisten ja tiedotusvälineiden mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä edellyttää nykyistä kattavampia ja selkeämpiä säännöksiä julkisuusperiaatteesta. Tiedonsaantioikeus on omiaan vahvistamaan luottamusta julkisyhteisöjen toiminnan asianmukaisuuteen. Julkisuusperiaatteen toteuttamisessa säännösten selkeys on avainasemassa. Tiedonsaantioikeus tulee toteuttaa johdonmukaisesti niin, että julkisyhteisön määräämisvallassa olevat yhteisöt tulevat säädettävän lain soveltamispiiriin toisiaan vastaavalla tavalla. Tapauskohtaisen arvioinnin tulee olla mahdollista vain poikkeustapauksessa ja muutoinkin säännöksissä tulee välttää kasuistisuutta. Lainsäädännön kehittäminen siitä näkökulmasta, että avoimuus ja läpinäkyvyys lisääntyvät, on itsessään kannatettavaa. Lainsäädännön tulisikin osaltaan ohjata siihen, yhtiöt toimisivat oikein ja vastuullisesti. Kvalifioitu avoimuusvaatimus osaltaan tukee oikein toimimisen kulttuuria. Tällöin avoimuusvaatimus myös auttaa toteuttamaan julkisuuslain todellista tarkoitusta. 2. Julkisuuslaki ja Yleisradio Yleisradio ei, toisin kuin selvityksessä on todettu muun muassa sivuilla 106 ja 163, ole Suomen valtion 100 % omistama yhtiö. Yleisradiolain 2 §:n mukaan yhtiön osakekannasta on valtion omistuksessa ja hallinnassa oltava määrä, joka on vähintään 70 prosenttia yhtiön kaikista osakkeista ja kaikkien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä. Tällä hetkellä Suomen valtio omistaa Yleisradio Oy:n osakkeista 99,98 % (4 683 146 kpl) ja muut osakkeenomistajat, joita on noin 70 kpl, 0,02 % (799 kpl). Yleisradiolain 2 §:n mukainen mahdollisuus ulkopuolisiin omistajiin tulee huomioida linjattaessa Yleisradion asemaa julkisuuslain näkökulmasta. Yleisradio ei hoida viranomaistehtävää. Yleisradion tehtävänä on yleisradiolain (1993/1380) 7 §:n mukaan tuoda monipuolinen ja kattava julkisen palvelun televisio- ja radio-ohjelmisto siihen liittyvine oheis- ja lisäpalveluineen jokaisen saataville yhtäläisin ehdoin. Näitä ja muita julkisen palvelun sisältöpalveluja tulee tarjota yleisissä viestintäverkoissa valtakunnallisesti ja maakunnallisesti. Yleisradio ei käytä julkista valtaa kuin yksittäisiä hankintalain soveltamiseen liittyviä päätöksiä tehdessään. Hankintalain mukaan ohjelmien ja sisältöjen hankinnassa lakia ei sovelleta. Yleisradion tehtävät ovat olennaisilta osin sellaisia, että niiden toteuttaminen markkinaehtoisesti ei olisi mahdollista tai olisi ainakin haastavaa. Yleisradio toimii kuitenkin kilpaillulla markkinalla, jossa samanlaatuista toimintaa harjoittavat myös muut mediayhtiöt. Yleisradiolain erityissäännöksiä lukuun ottamatta Yleisradio Oy noudattaa osakeyhtiölakia. Yleisradio toimii eduskunnan alaisuudessa ja sen omistajaohjausta käyttää eduskunnan valitsema hallintoneuvosto. Tämä tulee ottaa huomioon, kun linjataan päätöksentekijää julkisuuslain soveltamisessa. Yleisradion toiminnan valvontaa suorittaa eduskunnan valitseman hallintoneuvoston lisäksi liikenne- ja viestintävirasto (Traficom). Yleisradion hallitus antaa vuosittain virastolle raportin, jossa tarkastellaan toiminnan lainmukaisuutta sekä ylikompensaation ja ristikkäistukien kieltoa muun muassa tilintarkastajien lausunnon perusteella. Tämän lisäksi sekä eduskunnan oikeusasiamies että valtioneuvoston oikeuskansleri ottavat tutkittavakseen Yleisradion tehtävään ja toimintaan liittyviä valituksia. Edellä todettu valvonta edesauttaa julkisuusperiaatteen toteutumista Yleisradion toiminnassa. 3. Yleisradion erityisestä asemasta Erityisen tärkeää on huomioida Yleisradion asema journalistisena toimijana. Merkittävä osa Yleisradion asiakirjoista on lähdesuojan ja sananvapaussäännösten piirissä, joten julkisuuslakia ei voida ulottaa tälle alueelle. Yleisradion toiminnan kivijalka muodostuukin olennaiselta osin juuri sananvapauden ja lähdesuojan turvaamisesta. Lähdesuojan piiriin kuuluvat kaikki sellaiset asiakirjat ja niihin sisältyvät tiedot, joista voidaan välillisestikin päätellä tietolähteen henkilöllisyys. Lähdesuojan kestoa ei voida rajoittaa ajallisesti. Lähtökohtaisesti julkisuuslain soveltamisalaa ei tule laajentaa siten, että uskottava ja riippumaton journalistinen toiminta tai sananvapauden toteutuminen vaarantuisi. Julkisen mediapalvelun tehtävänä on huolehtia osaltaan huoltovarmuuden toteutumisesta, kuten viranomaistiedotteiden välittämisestä sekä televisio- ja radiotoiminnan hoitamisesta poikkeusolojen aikana. Tiedon, jonka julkaiseminen voisi vaarantaa huoltovarmuustehtävän toteutumisen, ei tule kuulua julkisuuslain soveltamisalan piiriin, edes jälkikäteen.
      • Directors' Institute Finland - Hallitusammattilaiset ry, Linnainmaa Leena
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Directors' Institute Finland - Hallitusammattilaiset ry (jäljempänä DIF) kannattaa selvityksessä esitetyistä julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen vaihtoehdoista suppeampaa vaihtoehtoa. Siinä vaihtoehdossa julkisuuslain soveltamisalan piiriin ei otettaisi mitään markkinoilla toimivia valtioenemmistöisiä yhtiöitä. DIF pitää tärkeänä myös sitä, että pörssiyhtiöt pidetään hankkeen ulkopuolella, kuten selvityksessä ehdotetaankin. Laajempi vaihtoehto, jossa julkisuuslain soveltamisalan piiriin otettaisiin markkinoilla toimivat valtioenemmistöiset yhtiöt, aiheuttaisi näille yhtiöille suhteetonta hallinnollista taakkaa. Jos yhtiö saisi laajan tai suppeammankin pyynnön tietojen antamiseen, esimerkiksi koko sopimuskantansa avaamisen ehtoineen kysyjälle, yritys joutuisi tarkoin käymään läpi, mitä tietoja se ei voi antaa liikesalaisuuksien tai tietosuojan vuoksi. On syytä ottaa huomioon, että liian avoin sääntely olisi ongelmallinen myös valtionyhtiöiden sopimuskumppaneiden kannalta, joiden liikesalaisuudet voisivat vaarantua. On suhteetonta ja kestämätöntä säätää markkinoille toimiville valtionyhtiöille niin laaja julkisuus, että ne joutuisivat perustamaan riittävästi resursoidut mekanismit toteuttamaan tietopyyntöjä. Laaja julkisuus voisi merkitä yhtiöille suurta työmäärää tietopyyntöjen tarkoittamien asiakirjojen läpi käymiseksi ja niiden tietojen salaamiseksi, jotka jäisivät julkisuuden ulkopuolelle. On huomattava myös se, että tietopyyntöjä voi tulla kilpailijoilta tietojen keräämiseksi näiden oman kilpailuaseman parantamiseksi tai jopa kiusantekomielessä. Jatkovalmistelussa on huolellisesti selvitettävä sääntelyn vaikutukset ja pidättäydyttävä suhteettoman byrokratian rakentamisesta valtio-omisteisille yhtiöille.
      • Tutkivan journalismin yhdistys ry
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • PÄÄKOHDAT Selvityksen kolmesta vaihtoehdosta - suppea, perus ja laaja - yhdistykset kannattavat julkisuuslain soveltamisalan laajentamista selvityksessä esitellyn laajan vaihtoehdon pohjalta - kuitenkin niin, että julkisen rahan käyttö tulee nykyistä laajemmin julkisuusperiaatteen piiriin. Yhdistysten mielestä asiakirjojen julkisuusperiaatetta pitäisi soveltaa riippumatta siitä, missä oikeudellisessa muodossa julkisen vallan organisaatio toimii. Journalistiyhdistysten mielestä olennaista on, että läpinäkyvyys on ulotettava julkisen vallan käyttämisen lisäksi mahdollisimman laajasti myös julkisten varojen käyttöön. Tästä syystä selvityksen laajinkin vaihtoehto kaipaisi seuraavaa lisäystä: kun julkisuuslakia laajennetaan uusille alueilla, saatu julkinen rahoitus pitäisi olla yksi kriteeri soveltaa julkisuuslakia. Esityksessä soveltamisen kriteereiksi on ehdotettu vain julkisten tahojen määräysvaltaa ja omistusta. Julkisuuslain soveltamisalaan tulisi siis pyrkiä saattamaan juridisesta muodosta riippumatta mahdollisimman laajasti sellaiset yhteisöt, jotka toimivat julkisin varoin riippumatta siitä, ovatko ne julkisen vallan omistamia yhteisöjä. Esimerkiksi säätiöitä ei omista kukaan, mutta niissä voidaan tehdä päätöksiä merkittävästä julkisten varojen käytöstä. HUOMIOITA JULKISUUSLAIN SOVELTAMISALAN LAAJENTAMISESTA Yhdistykset katsovat, että selvityksessä esitetyistä vaihtoehdoista perusvaihtoehto ja suppea vaihtoehto eivät riitä turvaamaan yleisön tiedonsaantia ja julkisen vallan vastuuta. Siksi lain soveltamisalan laajentamisen pitää tapahtua laajimman vaihtoehdon mukaisesti tietyin lisäyksin. Julkisuuslain uudistamisen lähtökohtana tulee olla periaate, jossa julkisten varojen käytön valvonta mahdollistetaan laajasti ja riippumatta siitä, missä oikeudellisessa muodossa toimintaa harjoitetaan. Siis samaan tapaan kuin Salokantele (s. 173) kuvaa Ruotsin kunnallislain julkisuussäännösten “johtavaa periaatetta”, jonka mukaan “kuntalaisilla täytyy olla yhtäläinen oikeus valvoa julkisin varoin harjoitettua toimintaa riippumatta siitä, tapahtuuko toiminta kunnan itsensä vai ulkopuolisen toimijan toimesta”. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamista arvioitaessa ei pidä tyytyä siihen, että julkisuuslaki kattaisi nykyistä paremmin “julkisen vallan käytön”. Lähtökohtana täytyy mielestämme olla “julkisten varojen käytön” avaaminen julkiseksi yleisölle. Tämä lisäisi luottamusta hallintoa kohtaan ja auttaisi torjumaan korruptiota. Uuden julkisuuslain soveltamisalan tulisi kattaa yhteisön oikeudellisesta muodosta ja omistuspohjasta riippumatta nykyisten tahojen lisäksi paitsi raportissa käsitellyt 1) julkisen vallan määräysvallassa olevat yhteisöt ja 2) julkista hallintotehtävää hoitavat (ei siis pelkästään “julkista valtaa käyttävät”) yksityiset yhteisöt, myös 3) kaikki merkittävissä määrin julkisin varoin toimivat yhteisöt, kuten veikkausvaroin tai kuntien tuella toimivat järjestöt sekä 4) eläkeyhtiöt. Julkisin varoin toimivissa monopoliyhtiöissä julkisuusperiaatteen pitäisi olla laajempi kuin markkinoilla kilpailevissa yhtiöissä. Kun monopolin peruste on kansanterveys, (rahapeli- tai alkoholiyhtiöt) tulisi erityisesti arvioida, voiko salassapito ylipäätään perustua liikesalaisuuteen. Lisäksi laissa tulee erikseen huomioida, että myös julkisuuslain piirissä olevien yhteisöjen tytäryhteisöt tulevat lain piiriin. Rakennejärjestelyissä julkisuusperiaatteen tulisi seurata mukana. Koska julkista palvelua tuotetaan monin eri tavoin, olisi olennaista, että myös ostopalveluissa sovellettaisiin julkisuusperiaatetta. Julkisuuslain soveltamisalaa laajennettaessa “viranomaiseen” tulisi siis rinnastaa mahdollisimman laajasti kaikki viranomaisen ulkopuolella tapahtuva “julkisten varojen käyttö”. Näissä julkisia varoja käyttävissä yhteisöissä julkisuuslain soveltamista ei tule rajoittaa vain tiettyihin toimintoihin ja niissä syntyviin asiakirjoihin, vaan julkisuuslakia pitäisi soveltaa koko yhteisön toimintaan. Uudistuksessa tulee pyrkiä siihen, että asiakirjojen salassapito perustuisi mahdollisimman laajasti lain salausperusteisiin sen sijaan, että salaaminen perustuisi asiakirjan jäämiseen lain soveltamisalan ulkopuolelle. Tämä turvaa perustuslaissa säädetyn julkisuusperiaatteen toteutumisen parhaalla tavalla ja vähentää vaikeasti ratkaistavia tulkintaongelmia. Jos tietopyynnön toteuttamisesta seuraa kustannuksia, viranomainen saa periä nämä tietopyynnön tekijältä itselleen. Nykyään ongelmallista kuitenkin on, että tietohallinnon ulkoistusten myötä palvelut tuottavat yritykset voivat laskuttaa yksinkertaisistakin tietopoiminnoista työmäärään nähden suhteettomia hintoja, jotka viranomainen sitten perii tietopyynnön tekijältä. Tällainen tilanne on esimerkiksi Väestörekisterikeskuksen osalta. Tilanne on omiaan rajaamaan sitä joukkoa, jolla on mahdollisuus pyytää viranomaistietoja. Kohtuuttomien kustannusten ehkäisemiseksi tietopyyntöjen kustannusten tulisikin jatkossa perustua tietopyynnön aiheuttamaan todelliseen työmäärään, ei alihankkijan laskutuspäätökseen. Lisäksi ehdotamme selkeämpää sanktiointia tiedon aiheettomasta salaamisesta ja/tai viivyttelystä. Edellisen hallituksen aikana tehtyjen hallintotuomioistuinmaksujen korotusten peruminen tai maksujen poistaminen asiakirjajulkisuusvalituksista edesauttaisi julkisuuslain tarkoituksen toteutumista ja oikeuskäytännön kehittymistä. Nykyisten maksujen korkea hinta ehkäisee tulkinnanvaraisten salauspäätösten viemistä hallintotuomioistuimeen, vaikka etenkin rajatapauksia pitäisi saada oikeuden arvioitavaksi. ESIMERKKEJÄ ASIAKIRJAJULKISUUDEN ONGELMATAPAUKSISTA Julkisuuslain soveltamisen vuoksi kuntien eläkevakuuttajasta Kevasta on löytynyt takavuosina merkittäviä johdon etuihin liittyviä epäselvyyksiä ja suoranaisia väärinkäytöksiä. Ilman julkisuuslakia media ei olisi päässyt käsiksi niihin. Koska Keva on eläkelaitos, se on nyt julkisuuslain piirissä toisin kuin työeläkeyhtiöt. Kevan tapaan muutkin työeläkeyhtiöt sijoittavat ja käyttävät julkista rahaa, mutta niiden julkisen rahan käyttö ei ole läpinäkyvää. Sen vuoksi julkisuuslaki olisi ulotettava myös työeläkeyhtiöihin, -säätiöihin ja -kassoihin Niiden hallinnoima yli 200 miljardin euron varallisuus on kansantaloudellisestikin merkittävä. Huomionarvoista on, että Kevan sijoitustuotot eivät ole kärsineet millään tavalla siitä, että laitos on julkisuuslain piirissä. Päinvastoin: muita eläkevakuuttajia paremman läpinäkyvyyden vuoksi Keva on joutunut karsimaan johtonsa ylisuuria etuja, mikä on lisännyt yhtiön eläkesijoituksille saamaa tuottoa. Lisäksi julkisuusperiaate pitäisi ulottaa muihinkin työeläkejärjestelmän toimijoihin, jotka saavat rahoituksensa työeläkejärjestelmästä. Näitä ovat muun muassa työeläkejärjestelmän keskuselin Eläketurvakeskus ja siihen sidoksissa olevat organisaatiot kuten työeläkejärjestelmän tietojenkäsittelyä hoitavat yhtiöt. Toinen esimerkki ovat veikkausvaroin toimivat yhdistykset, jotka käytännössä toimivat julkisin varoin. Olisi syytä pohtia, että vaikka viranomainen ei katso tarvitsevansa entisen laajuisia tilinpäätöksiä julkisin varoin rahoitettujen yhdistysten toiminnan valvontaa varten, pitäisi ne kuitenkin hankkia, jotta yleisö voi voi valvoa rahankäyttöä. Julkisomisteisissa monopoliyhtiöissä asiakirjojen salaamiselle pitäisi olla nykyistä korkeampi kynnys. Esimerkiksi Veikkauksen strategia ja tulostavoitteet ovat yhtiön hallituksen puheenjohtajan mukaan liikesalaisuus, vaikka yhtiöllä ei ole Suomessa kilpailijoita. ( HS 9.8.2019). Kunnallisissa osakeyhtiöissä nykyinen salassapitolainsäädäntö aiheuttaa ongelmia kaikille osapuolille myös omistajille ja heidän edustajilleen. Esimerkki tästä on Helsingin ja Espoon yhteisesti omistama Länsimetro oy. Jopa metroyhtiön hallituksen tilaama viimevaiheen selvitys hankkeen myöhästymisen ja kallistumisen syistä jäi salaiseksi (HS. 14.4.2017). Eivät edes omistajakaupunkien poliitikot saaneet sitä käsiinsä. Metroyhtiö ei luovuttanut kokouspöytäkirjoja tai mitään asiakirjoja, vaikka eri toimitukset niitä vuorotellen pyysivät. (Yle 3.8.2016). Kyseessä oli kuitenkin verovaroin rahoitettu lähes miljardin euron rakennushanke, joka valmistui useita vuosia myöhässä. Länsiväylä-lehden toimittaja törmäsi kesällä 2019 Espoon kaupungin selitykseen, jonka mukaan Espoon kaupungilla ei ole hallussaan Länsimetro Oy:n hallituksen kokouspöytäkirjoja. Näin siitä huolimatta, että teknisen toimen johtaja (ja moni muu Espoon viranhaltija) saa nämä paperit itselleen, koska istuu Länsimetron hallituksessa. Espoon viranhaltijat ikään kuin lakkaavat olemasta viranhaltijoita, kun he istuvat Länsimetro Oy:n hallituksessa. Espoon päätös saattaa hyvinkin olla nykyisen julkisuuslain mukainen, joten julkisuuslakia on tältäkin osin korjattava. (Länsiväylä 29.8.2019) Erittäin suuri julkisin varoin toimiva kokonaisuus ovat säätiöt. Esimerkiksi Helsingin kaupunki ulkoisti aikoinaan kulttuurivuoden tuottamisen Helsinki 2000 -säätiöön, joka ei ollut julkisuuslain piirissä eikä sen tarvinnut korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan avata asiakirjojaan yleisölle. Näin siitä huolimatta, että se toimi kokonaan Helsingin kaupungin veronmaksajien varoilla. Säätiöissä voidaan tehdä merkittäviä päätöksiä julkisten varojen käytöstä. Tuoreena esimerkkinä tästä on Itsenäisyyden juhlavuoden lastenrahasto, joka sai valtiolta lahjoituksena 50 miljoonan euron arvosta Neste Oyj:n osakkeita. Säätiötä luonnollisestikaan omista kukaan ja viranomainen (sosiaali- ja terveysministeriö) nimittää säätiön määräysvaltaa käyttävästä hallituksesta ainoastaan puolet eli säätiön ei voine katsoa olevan edes välillisesti viranomaisen määräysvallassa. Tästä syystä julkisuuslain tulisi soveltua säätiöihin myös silloin, kun julkinen valta ylipäätään käyttää säätiöön määräysvaltaa joko säätiön päättäjien nimeämisen tai säätiön rahoituksen myöntämisen tai sen valvonnan suhteen. Viime vuosien tuhoisin esimerkki säätiöiden läpinäkymättömyydestä on Nuorisosäätiö, joka on rakentanut omaisuutensa pitkälti julkisin avustuksin. Yhtiön vanha johto näyttää hävittäneen säätiön omaisuutta kymmeniä-satoja miljoonia euroja. Jos Nuorisosäätiö olisi ollut julkisuuslain piirissä, medialla olisi ollut mahdollisuus valvoa sen toimintaan 2009-2010 -vaalirahaskandaalin jälkeen. Useiden Nuorisosäätiötä valvovien viranomaisten toimenpiteisiin johtaneet paljastukset mediassa onnistuivat osin raha-automaattiyhdistyksestä (nyk. STEA) julkisuuslain nojalla saatujen säätiön tilinpäätösten avulla. Niiden kerääminen kuitenkin lopetettiin vuonna 2016 byrokratian karsimisen nimissä, joten enää vastaavia asiakirjoja ei ole viranomaisen kautta saatavilla. Säätiölaitos olisikin saatava julkisuuslain piiriin ainakin siltä osin, kun säätiöt toimivat julkisen rahoituksen varassa tai nauttivat yleishyödyllisyyden perusteella verovapautta. Laajennettaessa julkisuuslain soveltamisalaa mahdollistamaan julkisten varojen käytön valvontaa nykyistä laajemmin, tulee ottaa huomioon myös palkkatietojen julkisuus. Julkisista varoista palkkansa saavien virkamiesten palkkatietojen julkisuus ei perustu julkisuuslakiin, vaan nimikirjalakiin. Julkisuusperiaatteen mukaista olisi, että verovaroista maksetut palkat olisivat yhtäläisesti julkisia. Näin ei tapahdu ilman erityistä huomiota. Uuden yliopistolain lähtökohtana oli pitää yliopistojen julkisuus ennallaan, mutta yliopistojen palkkatiedot muuttuivat julkisista salaisiksi, kun niihin lakimuutoksen myötä sovellettiin vain julkisuuslakia, eikä enää nimikirjalakia. Yksi merkittävä julkisuusperiaatteen toteutumista haittaavaa julkisuuslain ulkopuolinen lainsäädännöllinen ongelma on verotietolaki, joka perustuu salassapito-olettamaan ja on siten julkisuusperiaatteeseen nähden nurinkurinen, kuten perustuslakivaliokunta on toistuvasti huomauttanut (mm. PeVL 4/2014, PeVL 40/2005). Käytännössä tämä on tarkoittanut sitä, että verohallinto on verosalaisuuteen vedoten kerta toisensa jälkeen estänyt yleisöltä pääsyn asiakirjoihin, joilla ei ole korkeimman hallinto-oikeuden mukaan ollut merkitystä (KHO 2389/2018 ja KHO 1782/2017) yksityisten verovelvollisten verosalaisuuden kannalta, mutta jotka ovat olleet merkittäviä viranomaisen toiminnan arvioimiseksi. Oikeuden ratkaisut eivät kuitenkaan ole muuttaneet verohallinnon laintulkintaa julkisuusmyönteisemmäksi, vaan siihen tarvittaisiin selvästi lainsäädännöllisiä toimia, joille on muutenkin perustuslakivaliokunnan viitatuista lausunnoista ilmenevät perusteet. Tarvetta verotietolain salassapito-olettaman kumoamiselle korostaa entisestään se, että vuodesta 2013 voimassa olleen lain mukaan määrätty veronkorotus estää rikostutkinnan samassa asiassa. Näin veronkorotuspäätöksistä on tullut myös syyttämättäjättämispäätöksiä, jotka kuitenkin ovat kaiken julkisuuden ulkopuolella. Huomattava osa viranomaisten paljastamista korruptioepäilyistä kuitenkin paljastuu tai voisi paljastua verovalvonnassa. Tästä syystä korruption ennaltaehkäiseminen vaatisi laajemman julkisuuden soveltamista verohallinnon toimintaan, jotta yleisöllä olisi mahdollisuus toisaalta arvioida sen toimintaa ja toisaalta saada tietoa sen paljastamista väärinkäytöksistä ja niiden seuraamuksista.
      • Akava ry
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Oikeusministeriö on teettänyt selvityksen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta. Selvityksessä esitetään kolme erilaista vaihtoehtoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta, jossa suppeimmassa vaihtoehdossa ei julkisuuslain soveltamisalan piiriin otettaisi mitään markkinoilla toimivia valtioenemmistöisiä yhtiöitä. Laajimmassa vaihtoehdossa kaikki julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhtiöt saatettaisiin lain soveltamisalan piiriin, paitsi valtionenemmistöiset pörssiyhtiöt. Akava kannattaa julkisuuslainsäädännön ajanmukaistamista ja julkisuusperiaatteen laajaa ja oikeudenmukaista toteutumista niin hallinnon, tiedonsaannin, varainkäytön kuin vallankäytön suhteen, muttemme tässä vaiheessa ota kantaa esitettyihin malleihin. Selvityksen tarkoituksena oli tuottaa tietopohjaa mahdolliseen lainvalmisteluhankkeen käynnistämiseen ja se toimii hyvänä pohjana jatkovalmistelulle. Akava painottaa myös nykyistä tehokkaampaa väärinkäytösten estämistä sekä harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan keinojen lisäämistä myös julkisella sektorilla. Julkisen rahankäytön läpinäkyvyys hankinnoissa hankintalain tavoitteiden mukaisesti sekä julkisin varoin rahoitetun yhtiömuotoisen toiminnan varojen käytön valvonta aiempaa parempi valvonta kasvattaisi kansalaisten luottamusta sekä lisäisi julkisen sektorin kestävyyttä. Selvityksessä ei ole käsitelty julkisuuslain soveltamista työeläkealalla tai siinä mahdollisesti havaittuja puutteita. Siitä huolimatta selvityksessä nostetaan esille julkisuuslain laajentaminen koskemaan toimintoja, joissa hoidetaan julkista hallintotehtävää ja joissa toiminnan rahoituksen perustana olevat varat ovat merkittäviltä osin peräisin valtion varoista tai jotka perustuvat laissa säädettyyn maksuvelvollisuuteen. Suomen työeläkejärjestelmässä on erityispiirteitä, jotka tulee ottaa sitä koskevassa lainvalmistelussa huomioon. Työeläkeala on myös yksityisen työeläkejärjestelmän osalta kilpailtu toimiala, vaikka kilpailun keinot ovat rajoitettuja. Katsomme, että julkisuuslain soveltamisen mahdollinen ulottaminen nykyistä laajemmin työeläkelan toimijoihin edellyttäisi kattavaa selvitystä nykytilan kehitystarpeista sekä muutoksen vaikutuksista työeläkealalla. Mikäli lainsäädäntötyö etenee selvityksen pohjalta, tuomme esille, että työeläkejärjestelmää koskevat muutokset tulee käsitellä kolmikantaisesti ja työeläkealan asiantuntemusta hyödyntäen. Huomiota mahdollisessa jatkovalmistelussa on kiinnitettävä myös terveyspalveluihin. Ongelmalliseksi saattaa muodostua se, miten julkisuuslain soveltamisala ja esimerkiksi toiminen kilpailluilla markkinoilla rajataan ja määritetään. Tältä osin lainsäädännön tulisi olla riittävän selkeä ja mahdollisuuksien mukaan ennakoida mahdolliset myöhemmät sote- uudistuksen ratkaisut. Akava kannattaa jatkovalmistelun aloittamista laajentaen ja syventäen selvitystyötä eri vaihtoehdoista, huomioiden erityisesti lainsäädännön johdonmukaisuuden ja kokonaisuuden toimivuuden selvittämisen. Eri osapuoliin kohdistuvat oikeudelliset vaikutukset sekä taloudelliset seuraukset tulee arvioida kattavasti. Jatkovalmistelu aikana tulee myös tehdä riittävät vaikutusarvioinnit ja valmistelu tulisi tehdä kolmikantaisessa valmistelussa.
      • Keva
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Kevan lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä Lausuntopyyntö: Oikeusministeriö on pyytänyt Kevan lausuntoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä. Selvitys on lainvalmistelun esivalmisteluvaiheen arviointimuistio, jonka tarkoituksena on palvella viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalan mahdollista laajentamista julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin. Selvityksessä esitetään kolme erilaista vaihtoehtoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta. Selvitykseen sisältyy ehdotuksia myös muista keinoista avoimuuden lisäämiseksi. Selvityksessä on käsitelty myös työeläkealaa. Selvityksessä olevan perusvaihtoehdon mukaan julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle nykyistä laajemmin olisi perusteltua harkita etenkin sellaisissa toiminnoissa, joissa käytetään julkista valtaa ja joissa toiminnan rahoituksen perustana olevat varat ovat merkittäviltä osin peräisin valtion varoista tai jotka perustuvat laissa säädettyyn maksuvelvollisuuteen (esim. työeläkelaitokset). Nykyisin julkisuuslaki soveltuu eläkealan toimijoihin eri tavalla: Kevan tehtävistä ja asemasta säädetään Kevasta annetussa laissa (66/2016), jonka mukaan Keva on julkisoikeudellinen jäsenyhteisöjensä hallinnoima eläkelaitos. Keva on julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen ja näin ollen sen toimintaan sovelletaan julkisuuslakia koko laajuudeltaan. Kevan asemasta poiketen työeläkevakuutusyhtiöiden, eläkesäätiöiden ja -kassojen toiminta ei kokonaisuudessaan kuulu julkisuuslain soveltamisen piiriin. Niiden toimintaan sovelletaan julkisuuslakia vain siltä osin kuin ne käyttävät julkista valtaa. Myös Eläketurvakeskuksen ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen asiakirjoihin sovelletaan julkisuuslakia vain niiden käyttäessä julkista valtaa. Lisäksi työntekijän eläkelaissa säädetään, että silloin, kun kysymys ei ole julkisen vallan käytöstä, sovelletaan eläkelaitoksessa ja Eläketurvakeskuksessa työntekijän eläkelain toimeenpanoon liittyvissä asioissa julkisuuslain salassapito- ja vaitiolovelvollisuutta koskevia säännöksiä. Kevan näkemyksiä selvitykseen: Kevan näkemyksen mukaan Kevan, työeläkevakuutusyhtiöiden ja muiden eläkelaitosten tulisi julkisuuslain soveltamisalan kohdalla olla samanlaisessa asemassa. Sekä Kevan että yksityisten eläkelaitosten tehtävänä on lakisääteisen työeläketurvan toimeenpano. Julkisen ja yksityisen työeläkejärjestelmän säännökset ovat monilta muiltakin osin nykyisin samansisältöisiä. Työeläkealan tulevista muutoksista Keva nostaa esille eläkejärjestelmien yhdistämisen. Sosiaali- ja terveysministeriön ja valtiovarainministeriön nimeämä työryhmä valmistelee parhaillaan kunnallisen ja yksityisen sektorin eläkejärjestelmien yhdistämistä. Eläkejärjestelmien yhdistymisen ajankohdasta alkaen kunta-alan työntekijät vakuutettaisiin työntekijän eläkelain mukaisesti ja kuntasektorin eläketurvan hoitaminen siirtyisi näin ollen pois julkisuuslain soveltamisen piiristä. Tämä tarkoittaisi sitä, että suurin osa Kevan nykyisestä toiminnasta siirtyisi julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Keva pitää kannatettavana sitä, että julkisuuslain liikesalaisuuksien suojaa koskevat säännökset käydään jatkotyön yhteydessä läpi ja niihin tehdään tarvittavat muutokset.
      • Verohallinto, Hynynen Helena
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2019:31). Selvityksessä kuvataan julkisuuslain soveltamisalan laajentamista julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin sekä muita yhteisöjen toiminnan avoimuuteen vaikuttavia säännöksiä. Lisäksi tarkastellaan omistajaohjauksen keinoja sekä valtion ja kunnan yhtiöiden toimialaa ja tehtäviä sekä arvioidaan soveltamisalan laajentamiseen vaikuttavia seikkoja. Verohallinnolla ei ole lausuttavaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä.
      • Medialiitto ry
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Lausuntopyyntö VN/4491/2019 Oikeusministeriö Lausuntopalvelu Julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskeva selvitys Medialiitto kiittää ministeriötä lausuntopyynnöstä ja esittää näkemyksenään seuraavaa: 1. Julkisuusperiaatteen mahdollisimman laaja soveltaminen palvelee journalismin ja sananvapauden etua. Toimiminen yhtiömuodossa ei sellaisenaan saa rajata julkisin varoin toteutettavia julkisia palvelutehtäviä julkisuusperiaatteen soveltamisen ja demokraattisen kontrollin ulkopuolelle. Pyrkimystä laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa liitto pitää siten yleisellä tasolla kannatettavana. Julkisuusperiaate täydentää keskeisellä tavalla sananvapauteen kuuluvaa jokaisen oikeutta vastaanottaa tietoa. Luotettava tieto viranomaisten ja julkisen vallan toiminnasta on välttämätön pohja kansalaisen mielipiteenmuodostukselle ja äänestyspäätöksille. 2. Journalismin kannalta julkisuuslain keskeisimmät ajankohtaiset ongelmakohdat liittyvät tietojen saannin ajallisiin ja rahallisiin esteisiin, jotka jäävät nyt lausunnon kohteena olevan selvityksen ulkopuolelle. Julkisuuslakia uudistettaessa tulee soveltamisalan mahdollisen laajentamisen ohella pyrkiä nopeuttamaan tietopyyntöihin vastaamista ja kohtuullistamaan viranomaisten niistä perimiä maksuja. Lain tulisi myös nykyistä paremmin ohjata viranomaisia yhdenmukaisiin tulkintoihin julkisuuslain salassapitosäännöksistä sekä aktiivisesta tiedottamisvelvollisuudesta. Medialiitto ry Jukka Holmberg Mikko Hoikka toimitusjohtaja toimialajohtaja Medialiitto on media-alan ja graafisen teollisuuden yritysten edunvalvontajärjestö. Jäsenyrityksemme edistävät sananvapautta, kotimaista kulttuuria ja demokratiaa tuottamalla suomalaisille laadukkaita mediatuotteita ja -palveluja. Jäsenjärjestömme ovat Aikakausmedia, Graafinen Teollisuus, RadioMedia, Sanomalehtien Liitto ja Suomen Kustannusyhdistys. Yhdessä edustamme lähes 680:tä yritystä, jotka työllistävät noin 20 000 henkilöä ja tuottavat 4,5 miljardin euron liikevaihdon.
      • Työ- ja elinkeinoministeriö, Orpana Jyrki
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Työ- ja elinkeinoministeriö pitää erittäin hyvänä oikeusministeriön aloitetta selvittää julkisuuslain soveltamisalan laajuutta ja sen mahdollista laajentamista. Näin saadaan laajasti näkemyksiä julkisuuslain mahdollisista kehittämistarpeista. Valtion erityistehtäväyhtiöiden toiminnan läpinäkyvyys ja avoimuus ovat lähtökohtaisesti toiminnan perusta. Jotta yhtiöillä on kuitenkin toimintaedellytykset, tulee markkinaosapuolilla olla täysi luottamus yhtiöiden hallussa olevien asiakirjojen salassapitoon. Työ- ja elinkeinoministeriö ei katso tarkoituksenmukaiseksi ja mahdolliseksi ottaa lopullista ja täsmällistä kantaa tässä vaiheessa kolmen eri vaihtoehdon paremmuuteen. Selvitys ei antanut tarpeeksi yksityiskohtaista tietoa eri vaihtoehtojen vaikutuksista eikä myöskään riittävän yksityiskohtaista tietoa nykytilasta. Ministeriö jatkaa asian arviointia hallinnonalan osakeyhtiömuotoisten toimijoiden näkökulmasta, kun mahdollinen lainvalmistelu aloitetaan ja tarkemmat selvitykset ovat valmiina. Mahdollisessa jatkovalmistelussa tulee ottaa huomioon ministeriön hallinnonalan erityistehtäväyhtiöiden toiminnan luonne ja erityispiirteet. Selvityksen yhtenä vaihtoehtona oli, että julkisuuslain soveltamisalan piiriin ei otettaisi mitään markkinoilla toimivia valtionenemmistöisiä yhtiötä, mutta julkisia hallintotehtäviä hoitaville säädettäisiin velvollisuus noudattaa julkisuuslaissa säädettyä viestintävelvoitetta. Selvityksen liitteenä oli Marjut Salokanteen raportti, joka kartoittaa sitä lainsäädännöllistä kehikkoa, miten julkisuusperiaatteelle pohjautuva yleisten asiakirjojen julkisuus on Ruotsissa toteutettu. Raportin mukaan OSL:n yleisten asiakirjojen julkisuutta koskevia säännöksiä ei lähtökohtaisesti sovelleta valtion yhtiöihin. Ministeriön näkökulmasta tämä vaikuttaa alustavan arvion mukaan hyvältä lähestymistavalta myös Suomessa. Työ- ja elinkeinoministeriö on lähtökohtaisesti tyytyväinen nykytilaan, joka koskee valtio omisteisia yhtiöitä ja niiden suhdetta julkisuuslakiin. Mikäli oikeusministeriö päättäisi aloit-taa lainsäädäntöhankkeen julkisuuslain laajentamisesta tulee valmistelussa tehdä kattava ja huolellinen vaikuttavuusarviointi mahdollisten muutosten vaikutuksista kaikkiin osapuoliin, johon sillä saattaisi olla vaikutusta. Nykytila ja voimassa olevat käytännöt tulisi myös selvittää vielä tarkemmin. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää lainvalmistelussa selkeyteen ja täsmällisyyteen. Nykytilassa, kuten selvityksessäkin ilmenee, joudutaan tulkintoja hakemaan käsitteistä julkinen valta, julkinen tehtävä, julkinen hallintotehtävä sekä liittymä-pintoja hallintolakiin ja muihin lakeihin. Jokaisen käsitteen osalta liikutaan selvityksen mukaisesti osaltaan jossain määrin harmaalla alueella. Mikäli julkisuuslakia laajennetaan, tulee myös tarkastella virkamiesten ja yhtiön työntekijöiden virkavastuuta ja rikosoikeudellista vastuuta. Salassapitoperusteiden selkeyttä on myös tarpeellista terävöittää. Lainsäädäntöä valmisteltaessa tulee myös eri vaihtoehtoja harkittaessa arvioida kokonaiskustannukset mitä muutoksesta aiheutuisi sekä niistä saatava hyöty. Kustannukset tulevat joka tapauksessa viimekädessä veronmaksajien maksettavaksi. Työ- ja elinkeinoministeriö omistajaohjauksessa olevien valtio omisteisten yhtiöiden osalta korostuu luottamus markkinaosapuoliin, joka on yhtiöiden toimintaedellytys. Esimerkiksi Finnvera Oyj:n vienninrahoituksessa on suomalaisella viejällä ja ulkomaisella ostajalla oltava täysi luottamus siihen, että sen toimittamiin asiakirjoihin on jatkossakin voimassa nykymuotoinen pankkisalaisuus. Kyse on rahoitusalan kansainvälisistä käytännöistä, jotka ovat syntyneet alan kansainvälisillä markkinoilla, joista poikkeaminen aiheuttaisi haitallisia seuraamuksia. Jos tähän tulisi muutosta Finnvera Oyj:n rahoittama vientitoiminta vaarantuisi suuresti ja mahdollisesti pysähtyisi, jolla olisi jo merkitystä koko Suomen kansantaloudelle. Vastaavasti Suomen Teollisuussijoitus Oy:n osalta korostuu luottamuksellisuus kohdeyhtiöihin sekä yksityisiin kanssasijoittajiin sen tehdessä pääomasijoituksia. Julkisuuslain soveltamisalan mahdolliseen laajentamiseen liittyen on huomattava, että erityisesti markkinoilla toimien yritysten kohdalla lainsäädäntömuutos voi perustavanlaatuisesti vaikeuttaa yhtiöiden liiketoiminnan harjoittamista. Esimerkiksi Suomen Malmijalostus Oy:n toiminnassa (oli kyse sitten uusista akkuklusterin investoinneista tai nykyisiin portfolioyhtiöihin liittyvistä) on ensiarvoisen tärkeää voida käydä ehdottoman luottamuksellisia neuvotteluja eri markkinatoimijoiden kanssa. Julkisuuslain mukaan laissa määritellyt liikesalaisuudet ovat sinänsä salassa pidettäviä. Käytännössä lainsäädäntö ei kuitenkaan välttämättä turvaa kansainvälisen liike-elämän kannalta riittävän ehdotonta, ennustettavaa ja uskottavaa liikesalaisuuksien salassapitoa, sillä asiakirjajulkisuus tulee viime kädessä tapauskohtaisesti tuomioistuimen harkittavaksi. Julkisuuslain mukaiset salassapitoperusteet eivät siten nähdäksemme tarjoa riittävän varmaa oikeustilaa usean omistajaohjauksessamme toimivan yhtiön toiminnalle markkinoilla. Lisäksi periaate siitä, että yhtiön asiakirjoista tulisi julkisuuslain tarkoittamia viranomaisen asiakirjoja on äärimmäisen vaikeasti sovitettavissa kansainvälisen liike-elämän yleisiin käytäntöihin. Yhtiöt tyypillisesti sitoutuvat noudattamaan keskinäisiä salassapitosopimuksia. Jos yhtiö joutuisi ilmoittamaan, ettei se voi sopimuksella sopia salassapidosta, vaan kansallinen lainsäädäntö määrittää salassapidon, johtaisi tämä käytännössä helposti siihen, etteivät kansainväliset (tai kotimaiset) yritykset haluaisi jakaa luottamuksellista tietoa ja käydä luottamuksellisia neuvotteluja. Negatiiviset vaikutukset valtio-omisteisten yhtiöiden toimintaan voisivat olla merkittävät. Ministeriö haluaa myös korostaa, että valtio-omistaja saa käyttöönsä kaiken haluamansa tiedon julkisuuslaista riippumatta. Omistajalla on mahdollisuus osakeyhtiölain mukaisesti varmistaa, että se on tyytyväinen yhtiöltä saamaansa tietoon. Jos omistaja ei ole tyytyväinen toimintaan, menettää yhtiön hallitus ja edelleen toimiva johto omistajan luottamuksen. Lisäksi ministeriö toteaa, että käytännön yritys- ja elinkeinoelämän näkökulmasta katsottuna avoin viestintä ja julkisuusasioiden hyvä hoito, on aivan keskeinen osa yritysten jokapäiväistä toimintaa. Valtion omisteiset yhtiöt eivät voi hoitaa tehtäväänsä hyvin ilman avointa ja aktiivista viestintäpolitiikkaa. Ministeriö on tyytyväinen sen omistajaohjauksessa oleviensa yhtiöiden viestintään. Jos näin ei olisi, voi ministeriö omistajaohjauskeinoin puuttua asiaan. Selvitys sisälsi joitakin virheellisyyksiä koskien työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan kuuluvien yhtiöiden perustietoja, mutta niillä ei ole kokonaisuuden kannalta suurta merkitystä. Lopuksi Selvityksessä sivuilla 65-66 käsitellään hankinta-asiakirjojen julkisuutta sekä valtion että kuntien määräämisvallassa olevissa yhtiöissä. Selvityksessä todetaan, että edellä mainittujen yhtiöiden hankinta-asiakirjojen julkisuuteen ja tätä koskeviin säännöksiin näyttäisi olevan aihetta ottaa kantaa hankkeen jatkovalmistelussa. Keskiössä on julkisuuslain soveltamisalan laajuus (ulotetaanko julkisuuslaki myös markkinoilla toimiviin julkisen sektorin määräämisvallassa oleviin yhtiöihin). Työ- ja elinkeinoministeriö kuitenkin toteaa, että hankintalain mukainen hankintayksikkö voi olla muukin kuin julkisuuslain soveltamisalan piiriin kuuluva taho. Työ- ja elinkeinoministeriö on osallistunut vuosille 2016–2020 laadit-tuun harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimenpideohjelmaan. Näin ollen työ- ja elinkeinoministeriö pyytää oikeusministeriötä harkitsemaan jatkoselvittelyssä otta-maan huomioon ohjelman puitteissa laadittu harmaan talouden työryhmän raportti (https://www.kkv.fi/globalassets/kkv-suomi/julkaisut/muut/harmaa-talous-ja-hankinnat-2019.pdf) sekä erityisesti se, miten varmistetaan avoimuus ja läpinäkyvyys hankinnoissa tilanteessa, jossa hankintayksikköön ei julkisuuslakia sovellettaisi. Tiina Ingman Teollisuusneuvos Jyrki Orpana Neuvotteleva virkamies
      • Vaasan kaupunki, Talous- ja omistajaohjaus
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Oikeusministeriö on teettänyt selvityksen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta. Lausuntonaan Vaasan kaupunki esittää seuraavaa. Kuntalaissa (410/2015) kuntakonsernin ja kunnan toiminta on laajennettu kattamaan peruskunnan ja kuntakonsernin toiminnan lisäksi kuntien yhteistoimintaan sekä muun omistukseen, sopimukseen, ja rahoittamiseen perustuvaan toimintaan. Kuntien tytäryhtiöt ovat toki merkittävässä asemassa kuntien toimintaa tarkasteltaessa, mutta yhtälailla hankinnat jotka perustuvat sopimukselliseen yhteistyöhön ovat merkittävässä asemassa kunnissa. Selvityksessä ei ole tarkasteltu tätä sopimuksiin perustuvaa toimintaa. Kunnan toimintaa järjestettäessä ei saisi syntyä sellaista tilannetta, että siirrytään laajemmin sopimuksiin perustuvaan yhteistyöhön (yksityistämiseen), mikäli julkisuuslaki sovelletaan aiempaa laajemmin kuntien määräysvaltaan kuuluviin yhteisöihin. Osakeyhtiölain mukaisesti yhtiön kaikilla osakkailla on yhtälainen asema suhteessa yhtiöön. Osakeyhtiölain mukaan mm. vähemmistöosakkailla on lain mukainen vähemmistösuoja. Julkisuuslain soveltaminen kuntien harjoittamaan yritys- ja liiketoimintaan asettaisi kuntien liiketoiminnan selkeästi eriarvoiseen asemaan suhteessa koko muuhun liiketoimintaympäristöönsä. Tällaisen muutoksen jälkeen kuntien yhtiöiden yksityiset osakkaat asettunevat eriarvoiseen asemaan. Tällaisessa liiketoimintaympäristössä voidaan olettaa, että yksityisten osakkaiden saaminen kuntien määräysvaltaan kuuluviin yhtiöihin vaikeutuu merkittävästi. Säädöksiä esitetään muutettavaksi siten, että julkisuuslakiin otetaan määräykset jonka mukaan viranomaisena pidetään julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhteisöt ja säätiöt. Tällöin syntyy tilanne, että tietyt yhteisöt ja säätiöt ovat julkisuuslain mukaan viranomaisia, mutta samat yhteisöt eivät muun lainsäädännön mukaan ole viranomaisia. Muutosta perustellaan mm. julkisilla hallintotehtävillä. Nämä tehtävät tulee kuitenkin lähtökohtaisesti määritellä tätä tehtävää määritellyssä sopimuksessa yhteisön ja kunnan välillä. Tällaiset sopimukset (pois lukien liikasalaisuudet) ovat jo nykytilanteessa julkisia. Viranomaiskäsitteen laajentaminen vain julkisuuslaissa, huomioimatta muuta lainsäädäntöä, saattaa olla ongelmallista. Merkittävin seikka on kuitenkin se, että selvityksessä on käsitelty kuntalain säädöksiä kuntakonserneista varsin suppeasti. Kuntalakiin sisältyy määräykset mm. konserniohjeesta. Kuntalain mukaan konserniohjeeseen on otettava määräykset mm. raportoinnista ja valvonnasta sekä tiedottamisesta. Kuntaliitto on myös tarkemmin ohjeistanut konserniohjeen sisällöstä. Selvityksessä todetaan, että tiedonsaantia toiminnasta voidaan lisätä myös tiedottamista ja viestintää koskevien velvoitteiden avulla. Kuntalaki astui voimaan vuonna 2017 ja konserniohjauksen käytänteet ovat vasta muodostumassa kunnissa. Tästä syystä olisi ensisijaisesti määriteltävä tiedottamisen ja raportoinnin sisällöt, ennen laajempaa lainsäädännön muutosta. Selvityksessä on myös käsitelty tilintarkastajan asemaa varsin suppeasti ja kuntien tarkastuslautakuntien asemaa ei laajemmin ole käsitelty selvityksessä. Tästä syystä kuntien nykytilanteen kuvaus jää eräiltä osin puutteelliseksi. Kaikkia tiedottamisen ja raportoinnin menetelmiä ei ole käsitelty ja myös valvontajärjestelmää varsin suppeasti.
      • Sosiaali- ja terveysministeriö
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Oikeusministeriölle Oikeusministeriö on pyytänyt sosiaali- ja terveysministeriöltä lausuntoa sen tilaamasta ”Julkisuuslain soveltamisalan laajentamista” (Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2019:31) koskevasta selvityksestä. Julkisuuslain organisatoriseen soveltamisalaan eivät voimassa olevan lain mukaan kuulu kuntien, kuntayhtymien, valtion tai muiden julkisyhteisöjen omistamat yhtiöt, elleivät yhtiöt lain nojalla julkisia tehtäviä hoitaessaan käytä julkista valtaa. Selvityksessä on esitetty kolme erilaista vaihtoehtoa julkisuuslain muuttamiseksi sekä laadittu niitä vastaavat alustavat säännösehdotukset. Kaikissa vaihtoehdoissa edellä mainittujen julkisyhteisöjen omistamat yhtiöt ja yhteisöt määriteltäisiin pääsääntöisesti ”viranomaisiksi”, jolloin niihin sovellettaisiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia. Vaihtoehdot eroavat toisistaan siinä, millä perusteella laissa säädettäisiin poikkeuksista tähän pääsääntöön. Sosiaali- ja terveysministeriö vastaa kahden valtionyhtiön (Alko Oy ja STUK International Oy) omistajaohjauksesta ja on seuraavassa arvioinut selvitystä ja siinä esitettyjä ehdotuksia tämän toiminnan valossa. 1. Selvityksen lähtökohta Yhteensä 211-sivuisessa selvityksessä on käsitelty yksityiskohtaisesti julkisuuslainsäädäntöä ja sen käytännön soveltamisen kehitystä erityisesti sen suhteen, että valtion ja kuntien liikelaitoksia on yhtiöitetty EU:n kilpailuoikeuden vaatimuksesta. Yhtiöittämisellä on käytännössä kavennettu julkisuusperiaatteen toteutumista: Sekä kunnalliset liike¬laitokset että valtion liikelaitokset kuuluvat nykyisin julkisuuslain soveltamisalan piiriin, yhtiöt sen sijaan vain rajoitetusti. Kun julkisuuslainsäädännön tiedonsaantioikeuksien tarkoituksena on luoda mahdollisuudet valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteitä ja osallistua yhteisten asioiden hoitoon ja vaikuttaa siihen, selvityksen lähtökohta on tämän seurauksena ymmärrettävästi ”julkisuusvajeen” korjaaminen”. 2. Perustuslain vaatimukset selvityksen lähtökohtana Suomen perustuslain 12 §:n mukaan ”viranomaisen” hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta. Edelleen perustuslain 124 §:n mukaan ”julkinen hallintotehtävä” voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää ”julkisen vallan käyttöä” sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Tässä suhteessa julkisuuslakia sovelletaan myös sellaisiin yksityisiin toimijoihin, jotka hoitavat tehtäviä lain nojalla ja käyttävät julkista valtaa. Selvityksessä huomautetaan, että säädettäessä julkisesta hallintotehtävästä, jossa ei käytetä julkista valtaa, julkisuuslain soveltaminen vaatii nykyisin aina erityissäännöksen ottamista erityislakiin ja paheksutaan: ”Jos julkisuuslain soveltamisvelvollisuutta koskevaa erityissäännöstä ei oteta julkisen hallintotehtävän antamista koskevaan lakiin, lopputuloksena on, että hallinnon rakenteelliset uudistukset kaventavat perustuslaissa säädettyä julkisuusperiaatteen mukaista tiedonsaantioikeutta ilman, että asiaa tarkastellaan perustuslain 12 §:n 2 momentissa säädettyjen rajoitusperusteiden ja niiden ilmentävien lähtökohtien kannalta”(s. 62.) Tästä epäkohdasta ja siitä, että tiedonsaantia ”viranomaisen” asiakir¬joista voidaan perustuslain mukaan rajoittaa vain lailla ja vain välttämättömistä syistä, ei kuitenkaan seuraa, että valtionyhtiöt tulisi pääsääntöisesti määritellä laissa ”viranomaisiksi”. Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että selvityksessä esitetty lainsäädäntömalli ei enää edellyttäisi mitään arvioita esimerkiksi valtionyhtiön tosiasiallisesta toiminnasta ja sen oikeudellisesta luonteesta eli siitä, onko kyse välittömästi tai välillisestikään perustuslaissa tarkoitetusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai siihen liittyvästä julkisen vallan käytöstä. Tässä suhteessa selvityksessä esitetyt ehdotukset ovat erkaantuneet perustuslain vaatimuksista, vaikka esitysten voidaankin sanoa kuvastavan perusoikeusjärjestelmään kuuluvan julkisuusperiaatteen huomattavaa laajentamista. 3. Valtionyhtiöiden määrittely viranomaisiksi: vaikutustenarviointia Selvityksessä on keskitytty vain julkisuusperiaatteen laajentamiseen ja tätä kautta erilaisten julkisessa omistuksessa olevien yhtiöiden asioiden julkisuus varmasti lisääntyisi. Selvityksessä ei juuri arvioida, minkälaisen julkisuuden puuttuminen on tällä hetkellä ongelma ja miten tilanne käytännössä paranisi määrittelemällä yhtiöitä ”viranomaisiksi”. Selvityksessä korostetaan aivan oikein, että julkisuuslain mukaan kaikki asiakirjat eivät olisi julkisia. Selvityksessä ei kuitenkaan käsitellä tässä suhteessa sitä, että julkisuusolettaman vuoksi myös valtionyhtiöiden kaikkien asiakirjojen julkisuus olisi suppeasti tulkittava poikkeus. Joka tapauksessa yhtiöiden viranomaisille eri yhteyksissä toimittamat asiakirjat kuuluvat julkisuuslain soveltamisalan piiriin (esim. yhtiöiden omistajaohjausta varten toimitetut tai sitä varten laaditut yhtiötä koskevat asiakirjat). Keskeisimmät yhtiön toiminnan omistajanohjaukseen kuuluvat asiakirjat ovat selvityksenkin mukaan siten jo julkisuuslain soveltamisalan piirissä. Yksinkertaisimmillaan voidaan ajatella, että valtionyhtiöltä pyydettäisiin esimerkiksi kaikki toimitusjohtajan työmatkoihin liittyvät tositteet ja monimutkaisimmillaan tietopyyntö voisi koskea esimerkiksi ”kaikkia projekti X:ää koskevia asiakirjoja, sähköposteja ja tositteita vuosilta 2010-2019”. Selvityksessä todetaan ilmeisesti juuri monimutkaisimpia tilanteita varten, että ”Jos huomiota halutaan kiinnittää esim. yhtiöiden mahdollisuuteen ratkaista asiakirjapyynnöt asianmukaisesti ja siinä tarvittaviin resursseihin, ajateltavissa on, että yhtiöiden asiakirjapyynnön ratkaisee se viranomainen, joka vastaa yhtiön omistajaohjauksesta” (s. 130). 4. Sosiaali- ja terveysministeriön omistajaohjauksessa olevista yhtiöistä Selvityksessä esitetyissä julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen perusvaihtoehdossa ja suppeammassa vaihtoehdossa julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhtiöt jäisivät julkisuuslainsäädännön ulkopuolelle niiltä osin kuin ne toimivat ”avoimessa kilpailutilanteessa markkinoilla”, jollei yhtiö hoida laissa tai sen nojalla säädettyä tai määrättyä ”julkista tehtävää”. Laajemmassa vaihtoehdossa julkisuussääntelyn ulkopuolelle jäisivät vain valtion määräämisvallassa olevat pörssiyhtiöt. a) Alko Oy Selvityksen jaksossa ”2.2.4. Monopolit – haittojen ehkäisy ja julkiset palvelutehtävät” oleva Alko Oy:tä koskeva tarkastelu perustuu vuoden 2018 alussa kumotun alkoholilain oikeustilaan. Nykyisin voimassa olevat säännökset löytyvät alkoholilain (1102/2017) 23–28 §:stä. Alko Oy:llä on alkoholilaissa säädetty yksinoikeus yli 5,5 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävien tuotteiden vähittäismyyntiin. Tästä yksinoikeudesta on lainsäädännössä tiettyjä poikkeuksia, kuten esimerkiksi ns. tilaviinien ja käsityöläisoluen valmistajien vähittäismyyntioikeus. Tosiasiassa yli 5,5 % tuotteiden osalta Suomen markkinoilla toimii myös useita ulkomaisia verkkokauppoja, joiden asema lainsäädännön valossa on ollut tulkinnanvarainen. Enintään 5,5 %-tuotteiden osalta Alko toimii joka tapauksessa täysin kilpailluilla markkinoilla. Alkon tavarantoimittajina toimii sekä kotimaisia että ulkomaisia yrityksiä. Osa tavarantoimittajista toimii sekä tukku- että kuluttajamarkkinoilla (esim. Kesko Oyj) ja näin ollen myös Alkon kanssa samoilla avoimilla kilpailluilla markkinoilla. Vaikka kysymys on lakisääteisestä ja kansanterveysperusteisesta monopolista, monilta osin Alkon tehtävien luonne on tosiasiallisesti rinnastettavissa aidosti markkinoille toimiviin yrityksiin. Alkon toiminta perustuu alkoholilain erityissäännöksiin. Hallituksen esityksessä alkoholilaiksi (HE 100/2017 vp) on esimerkiksi erikseen todettu, että Alkon valikoimaanottopäätökset eivät ole julkisia hallintotehtäviä ja että Alkon toiminta ei lähtökohtaisesti ole julkisen vallan käyttöä. Voisi siis olla vaarana, että Alkon toiminnan katsottaisiin esitysten valossa tapahtuvan osin kilpailluilla ja osin ei-kilpailluilla markkinoilla. Tämä voisi tarkoittaa, että osaan yhtiön toiminnasta sovellettaisiin julkisuuslainsäädäntöä ja osaan ei. Ruotsin julkisuuslainsäädännössä valtionyhtiöön sovelletaan julkisuuslainsäädäntöä, jos niin on erikseen yhtiökohtaisesti säädetty. Systembolaget Ab ei kuulu Ruotsissa miltään osin julkisuuslainsäädännön piiriin. b) STUK International Oy STUK International Oy hallinnoi ydin- ja säteilyturvallisuuden palveluprojekteja ja ostaa niihin tarvittavan asiantuntemuksen pääasiassa Säteilyturvakeskukselta (STUK) sekä tarvittaessa muilta säteily- ja ydinturvallisuusalan toimijoilta. Yhtiötä ei ole lainkaan otettu huomioon selvityksessä. Kilpailuilla markkinoilla toimivilla yhtiöillä, jollainen STUK International Oy on, tavoitellaan julkisyhteisölle tuloja. Yhtiö ei tarjoa palveluitaan Suomeen, vaan ainoastaan kansainvälisille markkinoille. Yhtiö on tyyppiesimerkki valtionyhtiöistä, jolla ei ole mitään tekemistä hallintotehtävien tai julkisen vallan käyttämisen kanssa – varsinkin kun yhtiö toimii ainoastaan ulkomailla. Näin toimivaa markkinaehtoista yhtiötä, joka ei ole pörssiyhtiö, ei tulisi missään suhteessa asettaa muita kansainvälisiä toimijoita huonompaan asemaan julkisuuslainsäädännön soveltamisvelvoitteen laajentamisella. 5. Liitteenä oleva selvitys Ruotsin julkisuuslainsäädännöstä Selvityksen liitteenä on katsaus Ruotsin lainsäädännössä omaksuttuihin linjauksiin: • kunnallisiin yrityksiin sovelletaan täysimääräisesti asiakirjajulkisuutta. Periaatteena on lisäksi, että suurella yleisöllä tulee olla vastaava valvontamahdollisuus kunnan ulkoistamiin yksityisen sektorin palveluihin kuin sillä olisi, jos vastaavat palvelut tuotettaisiin kunnan tai maakäräjäalueen toimesta. Tämä varmistetaan ennakolta tapauksittain solmittavissa sopimuksissa yksityisten palveluntuottajien kanssa. • Sen sijaan valtionyhtiöiden osalta pääsääntö toinen: Yleisten asiakirjojen julkisuutta koskevia säännöksiä ei sovelleta valtion yhtiöihin, ellei jonkun yhtiön osalta ole erikseen toisin säädetty. Sosiaali- ja terveysministeriö korostaa, että Ruotsissa yksittäiseen valtionyhtiöön sovelletaan yleisölle laajat tiedonsaantioikeudet takaavaa julkisuuslainsäädäntöä vain, jos sen on todettu olevan kyseisen yhtiön osalta tarpeellista. 6. Lopuksi Julkisuuslain laatimisen lähtökohdista tarkastellen joidenkin erityisesti kunnallisten toimintojen yhtiöittämisellä on ilmeisesti ollut julkisuutta kaventava vaikutus, vaikka selvityksessä ei tätä varsinaisesti esimerkein tai epäkohdin täsmennetä. Kuten selvityksessä itsessään todetaan, ”Julkisuuslain soveltamisalaa näyttäisi voitavan laajentaa ilman teknisesti suuria muutoksia.” Selvityksen yhtenä tavoitteena on ilmeisesti ollut, että muutoksia toteutettaisiin mahdollisimman vähillä pykälämuutoksilla. Esittelemällä selvityksessä ainoastaan sellaisia vaihtoehtoja, joissa valtionyhtiöitä määritellään julkisuuslaissa tarkoitetuiksi ”viranomaisiksi” kaikkine viranomaistoimintaan kuuluvine velvoitteineen toteutettaisiin hyvin sekä julkisuuden lisäämisen että mahdollisimman vähäisten pykälämuutosten tavoitteita, mutta ei juuri muita oikeushyviä tai toimivan yhteiskunnan tarpeita. Selvityksessä myös paheksutaan julkisuuslainsäädännön kannalta sitä, että tässä käsiteltävien yhtiöiden osakkeet ovat useimmiten vapaasti myytävissä ja niitä voitaisiin helposti myydä yksityisille. Ratkaisuksi selvityksessä esitetään, että valtion tai kunnan omistamat yhtiöt jäävät ikuisesti omistuspohjan muutoksista riippumatta julkisuuslain soveltamisalan piiriin. Selvityksessä on käsitelty monipuolisesti muita keinoja julkisuuden lisäämiseksi kuntien ja valtion omistamissa yhtiöissä. Esimerkiksi Ruotsissa omaksutun mallin sekä omistajaohjauksen lainsäädännön ja käytäntöjen sekä kunta-, hankinta- ja muiden erityissäännösten kautta myös valtion ja kuntien yhtiöiden toiminnan avoimuutta ja julkisuutta voitaisiin lisätä huomattavasti tasapainoisemmalla tavalla. Ismo Tuominen Hallitusneuvos Hyvinvointi- ja palveluosasto SOSIAALI- JA TERVEYSMINISTERIÖ PL 33, 00023 Valtioneuvosto ismo.tuominen[at]stm.fi Puh. 02951 63341
      • Valtioneuvoston kanslia
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Valtioneuvoston kanslian lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (Oikeusministeriön jul-kaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2019:31) Oikeusministeriö on teettänyt selvityksen, jonka tarkoituksena on ollut tuottaa tietoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevan lain-valmistelun tarpeen sekä julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvien yksiköiden toiminnan avoimuuden toteuttamista koskevien vaihtoehto-jen ja toteuttamistapojen arviointia varten. Pyydettynä lausuntonaan valtioneuvoston kanslia toteaa selvityksestä seuraavaa. Valtioneuvoston kanslia pitää hyvänä, että oikeusministeriö on päättänyt selvittää varsin ajankohtaista ja yhteiskunnan toiminnan muutoksia heijastavaa kysymystä siitä, onko julkisuuslain soveltamisalaa tarpeen laajentaa julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin. Tehty selvitys toimii tavoitteensa mukaisesti hyvänä pohjana mahdolliselle jatkotyölle. Valtioneuvoston kanslia katsoo, että julkisuuslainsäädäntö ja sen soveltamisala ovat riittäviä, eikä pidä tarpeellisena laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa koskemaan valtioenemmistöisiä yhtiöitä. Julkisuuslaki tulisi soveltaa vain sellaisissa yhteisöissä, jotka käyttävät julkista valtaa tai hoitavat julkisia hallintotehtäviä lain perusteella. Valtio-omisteiset yhtiöt muodostavat tehtäviltään ja toiminnoiltaan hyvin heterogeenisen ryhmän. Ainoastaan pieni osa yhtiöistä hoitaa niille erikseen säädettyjä tehtäviä, ja suurin osa yhtiöistä toimii kilpailuilla markkinoilla. Muutama valtio-omisteinen yhtiö on monopoliyhtiö, kuten Alko Oy ja Veikkaus Oy. On syytä kiinnittää huomiota siihen, että monopoliasemasta huolimatta Veikkaus Oy kohtaa digitaalisessa liiketoiminnassaan kilpailua, jolloin julkisuuslain laajentaminen koskemaan Veikkaus Oy:n kaltaista mono-poliyhtiötä vaarantaisi yhtiön kyvyn kilpailla ulkomaisia toimijoita vas-taan. Edes monopoliasema ei siten voi olla peruste julkisuuslain soveltamiseen yhtiön toimintaan. Selvityksessä arvioidulla soveltamisalan laajentamisella ei tule vaarantaa tasapuolisia kilpailun edellytyksiä julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä ja aiheuttaa tilanteita, joissa yhtiön valtion omistuksesta johtuvista syistä erilaisessa kilpailullisessa asemassa kilpailijoihinsa nähden. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen julkisyhteisöjen määräysvallassa oleviin yrityksiin mahdollistaisi kilpailijoille tietopyynnöt ja –haut valtio-omisteisilta yhtiöiltä, kun taas vastaavaa mahdollisuutta ei ole valtio-omisteisilla yhtiöillä suhteessa yksityisiin elinkeinonharjoittajiin. Pahimmissa tapauksissa tietopyyntöjä tehtäisiin haitantekotarkoituksissa ja ne saattaisivat johtaa pitkiin valtio-omisteisia yhtiöitä sitoviin muutoksenhakuprosesseihin. Lisäksi valtio-omisteisen yhtiön hallinnollinen taakka kasvaisi suhteessa yksityisomisteiseen kilpailijaansa. Se edellyttäisi esimerkiksi virastojen ja laitosten tapaan raskaiden asiakirjahallinnon ja diariointimallien sekä järjestelmien käyttämistä ja aiheuttaisi näin ylimääräisiä kustannuksia valtio-omisteisille yhtiöille, joita yksityisomisteisilla yhtiöillä ei ole. Muutos aiheuttaisi yhtiöille merkittäviä lisä-kustannuksia mm. asiantuntijarekrytoinneista ja koulutusten järjestämisestä johtuen. Kanslia toteaa lisäksi, että tiedonsaantioikeus, joka kohdistuisi valtio-enemmistöisiin yhtiöihin, ei voi olla laajempi kuin osakeyhtiölain (426/2006) mukainen osakkeenomistajille kuuluva tiedonsaantioikeus, joka toteutuu pääosin yhtiökokouksissa. Tietoja ei saa antaa edes osakkeenomistajille, jos tiedon antaminen aiheuttaisi yhtiölle tai muille osakkeenomistajille olennaista haittaa. Kanslia korostaa, että käytännössä olisi erittäin ongelmallista, jos päädyttäisiin ratkaisuun, että omistajaohjauksesta vastaava viranomainen vastaisi omistajaohjauksessaan olevien yhtiöiden tietopyyntöihin vastaamisesta. Lisäksi tämä lisäisi todennäköisesti merkittävästi hallinnollista taakkaa. Osakeyhtiölain mukaan tietojen luovuttaminen yksittäiselle omistajalle saattaisi lisäksi olla muun lainsäädännön vastaista. Lähtökohdan tulee olla, että osakeyhtiö on omistajastaan erillinen oikeussubjekti. Omistajaohjauksesta vastaaville viranomaisille ei tule vyöryttää lisätehtäviä yhtiöihin kohdistuvien asiakirjapyyntöihin liittyen, koska viranomaisten resurssit ovat jo tälläkin hetkellä rajalliset, ja asiakirjapyynnöt aiheuttavat huomattavaakin lisätyötä muiden virkatehtävien lisäksi. Valtion viranomaisilla on yhtiöiden omistajaohjaajina riittävä tiedonsaantioikeus ja -mahdollisuus valtio-omisteisten yhtiöiden toimintaan osakeyhtiölain yhdenvertaisuusperiaate ja arvopaperimarkkinalainsäädäntö huomioon ottaen. Omistajaohjauksesta vastaavilla viranomaisilla on kanslian näkemyksen mukaan riittävän monipuoliset tiedot yhtiöistään, jotta niille kuuluvat ohjaustehtävät voidaan hoitaa. Yhtiöiden avoimuuteen ja tiedonkulkuun on kiinnitetty huomiota mm. hyvää hallintotapaa koskevissa ohjeissa ja valtionyhtiöitä koskevissa valtioneuvoston periaatepäätöksissä. Tällä hetkellä kaikki yhtiöt ovat velvollisia julkaisemaan esim. johdon palkkiotiedot sekä tiedot yritys- ja yhteiskuntavastuuseen liittyvistä asioistaan. Erillistä julkisuuslakipohjaista sääntelyä ei tältäkään osin tarvita. Valtio-omisteisiin yhtiöihin, vaikka ne eivät käyttäisi julkista valtaa tai hoitaisi julkisia hallintotehtäviä, kohdistetaan jo nykysääntelyn ja -käytännön mukaan riittävää valvontaa mm. yhtiöiden omistajaohjauksesta vastaavien viranomaisten, Valtiontalouden tarkastusviraston, yhtiöiden tilintarkastajien ja sisäisten tarkastajien sekä eduskunnan tarkastusvaliokunnan kautta ja toimesta. Suuria epäkohtia ei ole valvonnassa havaittu. Kun julkisuusperiaatteen keskiössä on julkisen vallan ja julkisten varojen käyttö ja mm. korruption tai muun epäasiallisen toiminnan estäminen tai paljastaminen, voidaan todeta, että valtio-omisteiset yhtiöt toimivat tässäkin tapauksessa yleisesti ottaen varsin esimerkillisesti. Jos joitakin ongelmia tai epäkohtia on havaittu, niihin on puututtu välittömästi, ja ongelmat tai epäkohdat on korjattu. Mahdollisen säädösvalmistelun yhteydessä tulisi riittävällä tavalla arvioida julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen vaikutuksia. Vaikutusarvioinnin tulisi kattaa valtio-omisteisille yhtiöille mahdollisesta julkisuus-lain soveltamisalan laajentamisesta aiheutuvat toiminnalliset ja taloudelliset vaikutukset. Vaikutusarvioinnissa tulisi arvioida myös soveltamisalan laajentamisen vaikutuksia valtion yhtiöomistuksen arvoon. Julkisuuslain soveltaminen valtioenemmistöisiin yhtiöihin kategorisesti (erityisesti esitetty laaja malli) vaikuttaisi todennäköisesti hyvin haitallisesti valtion omistamien yhtiöiden arvoon ja valtion mahdollisuuksiin laajentaa omistamiensa yhtiöiden omistajapohjaa. Valtioenemmistöisistä yhtiöistä tulisi tavallisten yksityisten osakeyhtiöiden sijaan erilaisia yhtiöitä, jotka julkisuuslain näkökulmasta olisivat erilaisen sääntelyn kohteena verrattuna muihin vastaaviin yksityisomisteisiin yhtiöihin. Nykyisten valtioenemmistöisten yhtiöiden kannalta toteutuisi ns. poliittinen riski siitä, että valtio-omistaja aiheuttaisi yhtiössä erityisesti kilpailuhaittaa ja lisäsääntelyä. Tämä olisi vähemmistöosakkaiden ja viime kädessä myös valtion kannalta haitallista. Julkinen hallinto on merkittävillä omistuksilla mukana yrityksissä, jotka tuottavat julkisten palveluiden ja yhteiskunnan perusinfrastruktuurin ylläpitämiseksi tarvittavia tukevia palveluita. Näiden tuottaminen täysin julkisen tahon omistamana (100 prosenttisesti valtion omistamana) ei ole aina taloudellisesti järkevää tai kaikilta osin edes mahdollista. Ulottamalla julkisuuslaki näihin yhteisöihin, tulisi se tosiasiallisesti laajentumaan myös yksityiseen liiketoimintaan. Tällaisten velvoitteiden asettaminen erittäin todennäköisesti heikentäisi myös julkisen hallinnon kykyä integroitua osaksi muuta liiketoimintaa harjoittavaa toimintaympäristöä. Kanslia katsoo, että julkisuuslakia voidaan soveltaa ainoastaan tapauksissa, joissa on kyse tosiasiallisesti julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai julkisen vallan käytöstä yhtiöissä, jotka toteuttavat lainsäädäntöön perustuen tiettyä erityistehtävää eivätkä toimi avoimilla ja kilpailuilla markkinoilla. Kuten selvityksestäkin ilmenee valtion omistamat yhtiöt ovat tehtävältään, toiminnaltaan ja merkitykseltään erilaisia. Julkisuuslain kategoriseen soveltamisalan laajentamiseen tulee tästäkin syystä suhtautua pidättyvästi. Mahdollisella muutoksella saavutettavat julkisuusperiaatteen toteuttamisessa saadut hyödyt voisivat olla huomattavasti pienemmät kuin haitat muutoksesta. Valtioneuvoston kanslian omistajaohjauksessa olevat yhtiöt ovat pääosin aitoa liiketoimintaa harjoittavia ja pääosin kilpailullisilla markkinoilla toimivia yhtiöitä, joita ei pääsääntöisesti rahoiteta valtion toimesta vaan ne toimivat tulorahoituksen ja mahdollisen velkarahoituksen pohjalta. Julkisen tahon rahoittamat projektiyhtiöt (esim. Länsi-Metro Oy) ovat täysin erilaisia yrityksiä, joiden toiminta perustuu merkittävään julkisten varojen käyttöön, eivätkä ne toimi avoimilla markkinoilla. Tämän ero on tärkeä tekijä arvioitaessa mahdollisia lainsäädäntötoimia. Harkittavaksi voitaisiin siten ottaa viimeksi mainittujen tyyppisten yritysten velvoittamisesta noudattamaan julkisuuslakia toiminnassaan. Kanslia pitää erittäin tärkeänä, että julkisuuslain soveltamisalaa ei mis-sään vaihtoehdossa laajenneta valtio-omisteisiin pörssiyhtiöihin eikä yhtiöihin, jotka toimivat avoimilla ja kilpailuilla markkinoilla. Kanslia katsoo, että selvityksessä esitettyä laajempaa vaihtoehtoa ei tule jatko-työssä ottaa enää mukaan valmisteluun. Mahdollisessa jatkotyössä tulisi erityisesti kiinnittää huomiota riittävän selkeiden termien ja määritelmien käyttöön. Erityisesti yksityisoikeudel-lisen yhteisön toiminnassa voi käytännössä olla vaikea arvioida, mikä osa toiminnasta on julkisen hallintotehtävän hoitamista. Olisikin tarpeen tarkemmin arvioida esimerkiksi, mitkä valtio-omisteiset yhtiöt kuuluisivat selvityksessä esitettyjen vaihtoehtoisten mallien soveltamisalan piiriin sekä arvioida kunkin vaihtoehtoisen mallin vaikutukset yhtiöiden toimintaan ja asemaan. Valtioneuvoston kanslia kannattaa mallia, jossa julkisuusperiaatteen toteutumista edistetään viestintävelvoitteiden ja viranomaisia sitovien yhtiöittämiseen liittyvän ohjeistuksen kautta.
      • Elinkeinoelämän keskusliitto EK, EK yrityslainsäädäntö
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen, oikeusministeriön selvitys 2019:31 Elinkeinoelämän keskusliitto EK suhtautuu myönteisesti julkishallinnon avoimuuden lisäämiseen ja julkisuuslainsäädännön laajentamisen selvittämiseen. Perustuslaissa turvattu julkisuusperiaatteen mukainen tiedonsaantioikeus on yksi hyvän hallinnon peruselementeistä. Tämän vuoksi on arvokasta tarkasti arvioida julkisuuslain mahdolliset muutostarpeet. Selvityksessä esitetään kolme erilaista vaihtoehtoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin ja niitä vastaavat alustavat säännösehdotukset. EK pitää selvitystä hyvänä pohjana mahdolliselle myöhemmälle tarkka-rajaisemmalle lainvalmistelulle. Kuten selvityksessä itsessäänkin on todettu, mahdollisten lainsäädäntömuutosten toteuttaminen edellyttää kuitenkin syvällisempää ja laajapohjaisempaa jatkovalmistelua ja tietopohjaa. Voimassa olevan julkisuuslain mukaan julkisuuslakia sovelletaan lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitaviin yhteisöihin, laitoksiin, säätiöihin ja yksityisiin henkilöihin niiden käyttäessä julkista valtaa. Selvityksessä on tarkasteltu eri tilanteita julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen näkökulmasta. Kaikissa vaihtoehdoissa valtioenemmistöiset pörssiyhtiöt jäisivät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle, mitä on perusteltu arvopaperimarkkinalainsäädännöllä ja siihen jo sisältyvillä tiedottamisvelvoitteilla. EK pitää tällaista rajausta perusteltuna koskien julkisen kaupankäynnin kohteena olevia yhtiöitä kaikissa tilanteissa markkinapaikasta riippumatta. Lisäksi on muistettava, että pörssiyhtiöt ovat myös näiden velvoitteiden täyttämisen suhteen Nasdaq Helsingin ja Finanssivalvonnan valvonnan kohteena. EK toteaa, että yksityisoikeudellisen yhteisön toiminnasta vain osa voi olla julkisen hallintotehtävän hoitamista. EK:n näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltamista ei lähtökohtaisesti tule ulottaa julkista hallintotehtävää hoitavan tai julkisyhteisön määräämisvallassa olevan yhtiön muuhun toimintaan. Mahdollisessa jatkovalmistelussa on huolellisesti arvioitava, onko tästä lähtökohdasta poikettava esimerkiksi tilanteessa, jossa kunnan toimesta tapahtuvalla yhtiöittämisellä tai vastaavalla toimenpiteellä tavoitellaan julkisuuslain soveltamisen välttämistä tai toimimista kilpailuilla markkinoilla kilpailuneutraliteettisäännösten vastaisesti EK kiinnittää huomion siihen, että on tulkinnanvaraista, miten julkisuuslain soveltaminen tosiasiallisesti käytännössä laajenisi julkisen hallintotehtävän käsitteen kautta ja mitkä olisivat laajennuksen vaikutukset eri toimijoihin. Siksi kannanotto peruskysymykseen julkisen hallintotehtävän käsitteen hyödyntämisestä edellyttäisi perusteellista selvitystä käytännön vaikutusarvioineen keskeisten toimijoiden ja toimialojen osalta. Selvityksessä on jäänyt vähälle huomiolle myös sen arvioiminen, missä määrin muutokset aiheuttaisivat hallinnollista taakkaa erityisesti salassapitoperusteiden hallinnoinnin osalta yhtiöissä, jotka olisivat nykyistä laajemmin julkisuuslainsäädännön soveltamisalan piirissä. EK katsoo edellä olevan perusteella, että mahdollisessa jatkovalmistelussa on tarpeen laajentaa tietopohjaa perusteellisella selvityksellä ja eri toimijoita ja toimialoja koskevalla vaikutusten arvioinnilla. Myös relevanttien toimijoiden ja toimialojen edustus työryhmävalmistelussa on EK:n käsityksen mukaan tarpeen. Mahdollisessa jatkovalmistelussa tulisi myös selvittää tarkemmin, miten julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen vaikuttaisi esim. julkinen-yksityinen -yhteisyritysten perustamisen edellytyksiin. Eri sektoreilla on runsaasti asiaan liittyvää erityissääntelyä, joka tulee huomioida asianmukaisesti mahdollisessa lainvalmistelussa. Esim. ammattikorkeakoulujen ja ammatillisten oppilaitosten osalta toiminnan järjestäjien keskinäiset eroavaisuudet korkeakoulun/oppilaitosten omistussuhteissa tulee huomioida soveltamisalaehdotuksia tarkasteltaessa. Esim. ammattikorkeakouluista osa on kuntien omistuksessa ja osa yksityisoikeudellisten toimijoiden omistuksessa. Omistussuhteiden eroavuudet voisivat tulla merkityksellisiksi, jos julkisuuslain sovellettavuudesta säädettyä erityislainsäädäntöä muutetaan tai kumotaan. Jos erityislainsäädännössä julkisuuslain sovellettavuutta rajoitettaisiin, voisi julkisuuslain soveltamisalapykälä tulla vaikuttamaan ja siten kohdella eri tavoin ammattikorkeakouluja tai ammatillisia oppilaitoksia riippuen niiden omistussuhteista. EK painottaa, että julkishallinnon parantaessa organisatorisesta muodosta riippumatta viestintäänsä, tarve julkisuuslain muuttamiselle vähentyisi yritysten, journalistien ja kansalaisten saadessa tietoa nykyistä paremmin. Myös omistajaohjauskeinoja voidaan hyödyntää selvästi nykyistä laajemmin. Tältä osin EK kuitenkin korostaa, että omistajaohjauksessa tulee kaikissa tilanteissa noudattaa osakeyhtiölain mukaista governance-käytäntöä, eikä lainsäädäntömuutoksiin ole tältä osin tarvetta. EK suhtautuu epäilevästi siihen, että julkisuuslain soveltuminen olisi omistajapohjasta riippuvaista. EK ei kannata selvityksessä esiin tuotua ajatusta julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta työeläkeyhtiöiden, -kassojen ja –säätiöiden koko toimintaan. Muutoksiin nykytilassa ei ole tältä osin tarvetta. Kunnioittavasti Elinkeinoelämän keskusliitto EK Tommi Toivola Johtaja
      • Finanssiala ry
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen edellyttää perusteellista selvitystä Finanssiala ry (FA) pitää oikeusministeriön selvitystä tarpeellisena ja kiittää mahdollisuudesta lausua asiasta. FA on tarkastellut oikeusministeriön laatimaa selvitystä julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta vain työeläke- ja vahinkovakuutusyhtiöiden näkökulmasta eikä siten ota kantaa selvityksen muihin osiin. • Julkisuuslakia sovelletaan yksityisiin vakuutusyhtiöihin silloin kun ne lakisääteisiä vakuutuksia hoitaessaan käyttävät julkista valtaa. Tämä soveltamisalan rajaus on edelleen perusteltu. • Selvityksessä ei ole arvioitu eikä tuotu esille sitä, mitä ongelmia nykytila aiheuttaa ja miksi soveltamisalaa tulisi laajentaa. • Jos soveltamisalan laajentamista päätetään lähteä valmistelemaan, FA esittää tämän työn tekemistä työryhmässä. FA esittää pääsevänsä lakisääteistä vakuutustoimintaa harjoittavien työeläke- ja vahinkovakuutusyhtiöiden edustajana mukaan työryhmään. 1 Julkisuuslain soveltamisalan sitominen julkisen vallan käyttöön on perusteltua Julkisuuslain julkisuusperiaate koskee viranomaisten asiakirjoja. Jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta. Julkisuuslaki koskee julkista tehtävää hoitavia vakuutusyhtiöitä silloin kun ne käyttävät julkista valtaa. Julkista valtaa käytetään vahinkovakuutusyhtiöissä työtapaturma- ja ammattitautilain sekä liikenne-, potilas- ja ympäristövahinko-vakuutuslakien mukaisen vakuuttamisen yhteydessä sekä työeläkeyhtiöissä. Julkisen vallan käyttämiseksi on katsottu puuttuminen yksityisen oikeusasemaan. Julkisuuslain nykyinen, viranomaistoimintaan rinnastettavaan julkisen vallan käyttöön sidottu soveltamisala on työeläke- ja vahinkovakuutusyhtiöiden kannalta perusteltu. Näiden vakuutusyhtiöiden toimintaan kuuluu kuitenkin myös sellaisia tehtäviä, joita ei voida pitää julkisen vallan käyttönä. Tehtävien, jotka eivät sisällä julkisen vallan käyttöä, ei tule jatkossakaan kuulua viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain piiriin. OM:n selvityksen pääasiallinen tarkastelun kohde on julkisuuslain soveltaminen sellaisiin yksityisiin yrityksiin, yhdistyksiin ja säätiöihin, joissa julkishallinto käyttää määräämisvaltaansa. Julkista hallintotehtävää hoitavat yksityiset työeläke- ja vahinkovakuutusyhtiöt eivät kuitenkaan ole julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvia oikeushenkilöitä. FA ei pidä tästäkään syystä julkisuuslain soveltamisalan mahdollista laajentamista perusteltuna julkista hallintotehtävää hoitavien työeläke- ja vahinkovakuutusyhtiöiden osalta. 1.1 Salassapitosäännöt vaihtelevat asian ja toiminnan laadun mukaan Merkittävä osa vakuutusyhtiöissä julkisen vallan käyttöön liittyvistä asiakirjoista on pidettävä julkisuuslain mukaisesti salassa, koska ne sisältävät esimerkiksi tietoja terveydentilasta tai liikesalaisuuksia. Asianosaisella on luonnollisesti oikeus saada tieto näistäkin asiakirjoista. Julkisuuslain asiakirjasalaisuutta, vaitiolovelvollisuutta, hyväksikäyttökieltoa ja salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja koskevia sekä rangaistussäännökset sisältäviä kohtia sovelletaan myös silloin, kun kysymys ei ole varsinaisesta julkisen vallan käytöstä, vaan muusta työntekijän eläkelain (TyEL) tai työtapaturma- ja ammattitautilain (TyTAL) toimeenpanoon liittyvästä asiasta. Sen lisäksi, mitä julkisuuslaissa säädetään elinkeinonharjoittajaa koskevien tietojen salassa pitämisestä, työnantajan taloudellista asemaa koskevat tiedot on säädetty salassa pidettäviksi TyEL:n ja TyTAL:n perusteella. Näillä säännöksillä on haluttu varmistaa se, että työnantajan taloudellista asemaa koskeviin tietoihin tulee sovellettavaksi julkisuuslain säännöksiä laajempi salassapitovelvoite myös silloin, kun työnantajaa koskevia tietoja käsitellään sellaisessa tilanteessa, jossa julkisuuslaki tulee sovellettavaksi. Näiden tietojen kohdalla ei ole yleistä julkisuustarvetta. Muutoin vakuutusyhtiöissä käsiteltäviin asioihin sovelletaan vakuutusyhtiölain salassapitosäännöksiä. 1.2 Julkisuuslain mukainen tiedottamisvelvollisuus on toteutunut hyvin Julkisuuslain soveltamisalan piiriin kuuluvien toimijoiden on tuotettava ja jaettava tietoa toiminnastaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa. Lakisääteistä vakuutustoimintaa harjoittavat vakuutusyhtiöt ja alan keskusyhteisöt kuten Eläketurvakeskus, Liikennevakuutuskeskus, Potilasvakuutuskeskus, Tapaturmavakuutuskeskus ja Ympäristövakuutuskeskus tuottavat runsaasti tietoa lakisääteisistä vakuutuksista ja täyttävät siten jo nykyisin hyvin julkisuuslain velvoitteen jakaa ja tuottaa tietoa toiminnastaan. 2 Vakuutusyhtiöiden toiminta on säänneltyä ja valvottua Julkisuuslain lisäksi julkista hallintotehtävää hoitavien työeläke- ja vahinkovakuutusyhtiöiden toimintaa säännellään lakisääteisiä vakuutuslajeja koskevissa omissa laeissaan ja vakuutusyhtiöitä koskevissa laeissa. Vakuutusyhtiöiden toimintaa valvoo Finanssivalvonta, jolla on laaja pääsy toimijoiden asiakirjoihin. Korvauspäätösten ja -menettelyn oikeellisuutta valvovat muutoksenhakuelimet ja laillisuusvalvojat. Lisäksi yhtiöitä koskevat monenlaiset raportointivelvollisuudet. Näin ollen myös sellaiset toimet, joita koskevat asiakirjat eivät tule julkisuuslain mukaisesti julkisiksi, ovat kuitenkin kattavan sääntelyn ja valvonnan piirissä. 3 Jatkovalmistelu tulisi tehdä työryhmässä Selvityksessä esiin tuotu julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen edellyttäisi julkisuuslain ja eri lakisääteisiä vakuutuslajeja koskevien lakien välisen suhteen tarkistamista. Jatkoselvittelyssä tulisi kartoittaa mm. lainsäädännön päällekkäisyydet ja sääntelykokonaisuuden johdonmukaisuus. Jos julkisuuslainsäädännön soveltamisalan laajentamisen selvittämiselle nähdään tarvetta, tulisi jatkoselvittelyssä pureutua myös siihen, mitä mahdollisia ongelmia julkisuuslain nykyisen laajuinen soveltamisala on aiheuttanut ja konkretisoida se, mitä soveltamisalan mahdollisella laajentamisella tavoitellaan työeläke- ja vahinko-vakuutusyhtiöiden osalta. Myös soveltamisalan laajentamisen mahdolliset haittavaikutukset tulee arvioida ja ottaa huomioon työeläke- ja vahinkovakuuttamisen erityispiirteet. Asian perusteellinen jatkoselvittely tulisi tehdä työryhmässä siten, että FA työeläke- ja vahinkovakuutusyhtiöiden edustajana olisi siinä mukana.
      • Puolustusministeriö
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Puolustusministeriö pitää mahdollisia säännösmuutoksia tarkoituksenmukaisina, mutta toteaa, että soveltamisalan mahdollinen laajentaminen ei kuitenkaan saisi merkitä edes välillistä riskiä sotilastiedustelun salassa pidettävien tietojen paljastumiselle. Jatkovalmistelussa tulisikin selvittää perusteellisesti ja yksityiskohtaisesti laajentamisen vaikutukset kokonaisturvallisuuteen sekä huoltovarmuuden kannalta keskeisten salassa pidettävien tietojen käsittelyyn. Puolustusministeriö toteaa, että yritysten toiminnasta on tunnistettava ja tarvittaessa voitava suojata myös sellaiset kokonaisuudet, joiden salassapito ei suoraan ratkea Puolustusvoimiin liittyvän toimeksiannon perusteella. Valmistelussa on siten kiinnitettävä huomiota sotilastiedustelun turvallisuuskriittiseen toimintaan ja salassapidon sääntelyyn toimialan tosiasiallisessa toiminnassa syntyviin asiakirjoihin.
      • Suomen Lauttaliikenne Oy, Rosin Mats
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Suomen Lauttaliikenne Oy (Finferries) toimii kilpailutilanteessa avoimilla markkinoilla. Suomen lautta- ja yhteysalusreittejä kilpailuttavat eri tahot ja kilpailuihin osallistuu varustamoja sekä Suomesta että ulkomailta. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen valtio-omisteiseen yhtiöön, joka toimii avoimissa kilpailutuksissa, heikentäisi merkittävästi yhtiön kilpailukykyä ja asettaisi sen eriarvoiseen asemaan yksityisomisteisten varustamoiden kanssa. Tällaisten avoimilla markkinoilla toimivien valtio-omisteisten yhtiöiden kohdalla mahdollisesti muuttuvan julkisuuslain salassapitosäännöt tulisi muokata sellaisiksi että ne yksiselitteisesti suojaisivat liikesalaisuuksia ja yhtiön intressejä esim. kilpailukyvyn ylläpitämisessä. Päätösvalta siitä, mitkä tiedot lasketaan liikesalaisuuksiksi tai vaikuttavat kilpailukykyyn, tulisi pysyä yhtiössä. Tällä pystytään takaamaan liiketoiminnan harjoittaminen avoimilla markkinoilla ja varmistetaan yhdenvertaiset vaatimukset kaikille toimijoille, jotta omistuspohjasta huolimatta kilpailutukset ovat jatkossakin kaikille oikeudenmukaisia ja tasapuolisia.
      • Taloustoimittajat ry.
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Kansalaisten mahdollisuus saada tietoa julkisen vallan päätöksenteosta ja julkisten varojen käytöstä on kansanvallan toteutumisen ehto. Kaikilta osin tämä ehto ei nykyisellään toteudu. Yksi merkittävä uhka avoimuudelle ja yleisön tiedonsaannille ovat järjestelyt, joissa julkinen valta yhtiöittää toimintojaan ja pystyy näin pimittämään yleisöltä tietoja, jotka muutoin olisivat julkisia. Yksi viimeaikainen esimerkki tästä koskee Helsingin ja Espoon kaupunkien omistamaa Länsimetro Oy:tä. Yhtiön johto ei suostunut luovuttamaan metroyhtiön hallituksen tilaamaa selvitystä hankkeen myöhästymisen ja kallistumisen syistä edes omistajakaupunkien poliitikoille. Uhattuna ei siis ole yksistään yleisön vaan myös päätöksentekijöiden tiedonsaanti. Voidaan olettaa, että yhtiöittämisiin liittyvät avoimuusongelmat vain yleistyvät tulevaisuudessa, mikäli kuntien sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät entistä enemmän yhtiöiden hoidettaviksi. Näistä syistä julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen on Taloustoimittajat ry:n mielestä erittäin tärkeä hanke. Yhdistys katsoo, että kansalaisten perusoikeus, tiedonsaanti julkisen vallan ja julkisten varojen käytöstä, ei saa olla riippuvainen siitä, millaisin juridisin rakentein julkinen valta päättää toimintansa järjestää. Hankkeen pohjaksi tehty selvitys esittää julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle kolme vaihtoehtoa – suppea, perus ja laaja. Taloustoimittajat ry kannattaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista laajan vaihtoehdon pohjalta. Muut vaihtoehdot eivät takaa kansalaisille riittäviä tiedonsaantioikeuksia ja ovat omiaan synnyttämään lain soveltamisalaan liittyviä tulkintakiistoja. Tärkeää on myös varmistaa, että julkisuuslaki ulottuu julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden tytäryhtiöihin. Lisäksi Taloustoimittajat ry huomauttaa, että edes selvityksessä esitelty laaja vaihtoehto ei takaa aukottomasti kansalaisten tiedonsaantia ja julkisen vallan tilivelvollisuutta. Myös julkisyhteisöjen määräysvallassa olevat säätiöt ja yhdistykset pitäisi ottaa julkisuuslain piiriin. Esimerkiksi Helsingin kaupunki ulkoisti aikoinaan kulttuurivuoden tuottamisen Helsinki 2000 -säätiöön, joka ei ollut julkisuuslain piirissä eikä sen tarvinnut korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan avata asiakirjojaan yleisölle. Näin siitä huolimatta, että se toimi kokonaan Helsingin kaupungin veronmaksajien varoilla. Julkisen vallan käytön lisäksi julkisuuslain pitäisi mahdollisimman laajasti taata kansalaisille oikeus seurata julkisten varojen käyttöä. Jos yhtiön, yhdistyksen tai säätiön toiminta nojaa julkiseen rahoitukseen, on kansalaisilla oltava mahdollisuus seurata noiden varojen käyttöä.
      • Halonen Kirsi-Maria
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Lausuntopyynnön ja liitteenä olevan selvityksen osalta totean seuraavaa: Viime vuosien yhtiöittämiskehitys on muuttanut julkisen sektorin toimintakenttää, kun taas lainsäädäntö on pitkälti valmisteltu viranomaistoiminnan lähtökohdista käsin. Avoimuuden lisääminen myös yksityisoikeudellisissa organisaatiorakenteissa on tarpeen silloin, kun nämä hoitavat aiemmin julkiselle sektorille kuuluvia tehtäviä. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon myös se, että osa julkisomisteisista yhtiöistä toimii täysin markkinaehtoisesti kilpailutilanteessa eikä julkisuusperiaatteen ulottaminen näihin toimijoihin ole kilpailuoikeuden näkökulmasta täysin ongelmatonta. Myös kuntalain esitöiden mukaan vaakakupissa painaa kilpailuneutraliteettivaatimus, jonka mukaan kuntayhtiöille tulee taata samanlaiset lähtökohdat kuin yksityisille toimijoille (ks. HE 32/2013 vp., s. 28). Kilpailluilla markkinoilla toimivat kuntayhtiöt rinnastuvatkin enemmän yksityisiin toimijoihin kuin viranomaiseen. Julkisyhteisöjen omistamien yhtiöiden avoimuuden lisäämiseksi tulisi valita malli, jossa mahdollistetaan julkisten varojen käytön ja julkisten palveluiden valvonta, mutta turvataan markkinatoimijoiden yhtäläiset kilpailuolosuhteet. Selvityksessä esitetyistä vaihtoehdoista parhaiten eri tavoitteet täyttäisi ratkaisu, jossa yhtiöt jaetaan markkinaehtoisesti toimiviin ja muihin yhtiöihin. Tällöin julkisuuslain soveltamisalaa voitaisiin laajentaa vain jälkimmäisiin – niihin, joilla aidosti on julkisia tehtäviä tai toimivat hankintalaissa tarkoitettuina hankintayksikköinä. Perusvaihtoehtona esitetty sääntely olisi riittävä, jotta (lähes) kaikki hankintalaissa tarkoitetut hankintayksiköt tuotaisiin julkisuussääntelyn piiriin. (Hankintalain 5 § 1 mom. 5 kohdan mukaan hankintayksiköitä ovat myös kaikki hankinnan tekijät, jotka ovat saaneet yli 50 % kyseisen hankkeen rahoituksesta laissa tarkoitetulta hankintayksiköltä. Näitä yksityisiä, satunnaiseksi hankintayksiköksi katsottavia tahoja julkisuuslaki ei missään muodossa toteutettuna koskisi). Selvityksessä todetaan, että kilpailuneutraliteettia suojattaisiin myös laajemmassa vaihtoehdossa, jossa kaikki julkisyhteisöjen enimmäisomistuksessa olevat yhteisöt pörssiyhtiöitä lukuun ottamatta olisivat julkisuuslain soveltamisalalla, koska julkisuuslailla säädetään, ja voidaan myöhemmin tarkennetussa muodossa säätää, myös näiden yhtiöiden liikesalaisuuksien suojasta sekä sellaisten tietojen suojasta, joiden paljastuminen aiheuttaisi näille haittaa (Oikeusministeriö, Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen 2019:31, s. 134). Vaikka laajemmassakin mallissa liiketoiminnan kannalta merkittäviä tietoa voidaan suojata, ei sitä - toisin kuin selvityksessä todetaan - voida pitää täysin kilpailuneutraliteettiperiaatteen mukaisena. Laajemmassa mallissa julkisomisteisille markkinatoimijoille aiheutuu nimittäin tietojen säilyttämisestä, käsittelystä ja julkisuus- ja salassapitoharkinnasta kustannuksia, joita ei aiheudu yksityisille toimijoille. Kun julkisuusperiaate olisi aina lähtökohtana, olisi tietojen käsittely ja näyttötaakka tiedon salassapitointressistä julkisomisteisella yhtiöllä. Kun lisäksi poikkeuksia pääsääntöön tulkitaan suppeasti, voisi näyttökynnys salassapitointressin ja taloudellisen haitan osalta nousta varsin korkealle, kuten on käynyt Ruotsissa (Ks. Halonen, Kirsi-Maria: Julkisuus, kilpailuneutraliteetti ja julkisomisteiset yhtiöt, Defensor Legis N:o 1/2018, 1-18, s. 13). Jotta tiedon salassapito voitaisiin tällöin oikeuttaa, tulisi yhtiön kyetä osoittamaan tosiasiallinen haitta sen elinkeinotoiminnalle, mikä voi käytännössä olla hypoteettisen tapahtumainkulun nojalla vaikeaa tai näytettävä, että kyse on liikesalaisuudesta, mikä edellyttää, että tiedon omistaja on panostanut tietoon joko rahaa tai työtä ja tietoa ei ole kilpailijoiden tai samalla toimialalla toimivien muiden tahojen tiedossa (Ks. Castrén, Martti: Liikesalaisuuksien oikeussuojasta yhteistoimintasuhteissa ja niiden jälkeen. Vammala 1973, s. 26 ja Huhtamäki, Heikki A.: Kilpailukielto ja salassapito sopimussuhteissa. Lakimiesliiton Kustannus 2014, s. 236–237. Näin ollen salassapitotahdolla ei olisi varsinaista merkitystä KHO 2017:82) . Jos julkisuusperiaatteesta säädetään laajan vaihtoehdon mukaisesti, ei kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi kilpailulain 30 b §:n perusteella puuttua suoraan lainsäädännöstä seuraavaan neutraliteettivajeeseen. Tämä ei kuitenkaan estäisi esimerkiksi komissiota puuttumasta kilpailun vääristymiselle mahdollisesti altistavaan jäsenvaltion lainsäädäntöön. Lausuntopyynnön kohteena olevassa muistiossa ei esitetä tai oteta selvästi kantaa tilanteeseen, jossa samalla toimijalla on sekä julkisia tehtäviä että markkinaehtoista toimintaa. Nykyistä julkisuuslakia ja sitä koskevassa oikeuskäytännössä todetaan, että muihin kuin viranomaisiin, lakia sovelletaan vain siltä osin, kuin ne käyttävät julkista valtaa. Oikeuskäytännössä esimerkiksi eläkepäätöksiä tekeviin vakuutusyhtiöihin lakia on näin ollen sovellettu vain näiden julkista valtaa sisältävien tehtävien osalta, toiminnan jäädessä julkisuuslain ulkopuolelle (ks. KHO 2003:57, jossa korkein hallinto-oikeus totesi, että ”Yhtiön osalta julkisuuslakia sovelletaan ainoastaan siltä osin kuin yhtiö suoranaisesti kulloinkin käyttää julkista valtaa. Julkisen vallan käyttämistä ovat tyypillisesti vakuuttamis- ja eläkeratkaisujen tekeminen ja tässä tarkoituksessa päätösten antaminen. Yhtiössä on paljon myös sellaisia tehtäviä, joissa ei suoranaisesti käytetä julkista valtaa eikä siltä osin toimintaan myöskään sovelleta julkisuuslakia, vaikka kyseessä kokonaisuudessaan olisikin julkisen tehtävän hoitaminen.” Näin myös KHO 2012:130, KHO 2003:57, KHO 20.5.2014 taltiot 1620 ja 1621 ja KHO 2008:52). Kunnioittaen, Kirsi-Maria Halonen dosentti, OTT, VT Lapin yliopisto, oikeustieteiden tiedekunta
      • Suomen Lakimiesliitto - Finlands Juristförbund ry
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Suomen Lakimiesliitto kiittää oikeusministeriötä lausuntopyynnöstä, ja lausuu kunnioittaen seuraavaa: Selvitys julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta on Lakimiesliiton mielestä kannatettava ja perusteltu. Julkisuudessa olleet tapaukset (esim. Länsi-Metro Oy) osoittavat, että julkisuuslaki kaipaa päivittämistä ja täsmentämistä julkista tehtävää suorittavien yritysten osalta. Pääsääntönä tulee olla se, että jos tehtävää suoritetaan julkisin varoin tai julkisyhteisön tosiasiallisessa määräysvallassa olevassa yhteisössä, tulee siihen liittyvän toiminnan olla lähtökohtaisesti julkista. Julkisia toimijoita koskevan lainsäädännön tulee olla myös yhtenäinen. Se oikeudellinen muoto, jossa julkishallinto harjoittaa toimintaansa, ei saa vaikuttaa tietojen salassapitoon. Mikäli julkisuuslain uudistus etenee jatkovalmisteluun, sen pohjaksi tulee ottaa selvityksessä esiin tuotu laajempi vaihtoehto, jota voidaan valmistelun aikana tarkentaa. Koska kysymyksessä on tärkeä ja odotettu muutos, jatkovalmistelussa tulee kiinnittää huomiota myös siihen, että valmisteluun osallistuu ammatillisesti riittävän laajapohjainen työryhmä. Uusien säännösten vaikutukset tulisi jatkovalmistelussa arvioida myös perusteellisesti etukäteen. Lakimiesliitto ei katso tarpeelliseksi lausua valmistelun tässä vaiheessa lausuntopyynnössään selvityksestä enempää.
      • Oikeustoimittajat ry
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Oikeustoimittajat ry kannattaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista niin, että julkisyhteisöjen määräysvallassa tai omistuksessa olevat tai julkisin varoin toimivat yhtiöt ja muut yksityiset yhteisöt tulevat julkisuuslain piiriin. Anna-Riitta Wallinin selvityksessään tarjoamista kolmesta vaihtoehtoisesta lainmuutoksen toteuttamistavasta laaja vaihtoehto on kannatettavin. Journalismin näkökulmasta keskeinen muutostarve liittyy nimenomaan asiakirjajulkisuuteen. Oikeustoimittajat ry ei suinkaan vastusta sitä, että julkisen määräysvallan alaisille yhtiöille säädetään velvollisuuksia tuottaa oma-aloitteisesti tilasto- ynnä muuta tietoa, mutta journalismiin olennaisesti kuuluvan valvontatehtävän kannalta se yksinään olisi riittämätön toimenpide. Puheena olevien yhtiöiden saattaminen asiakirjojen yleisöjulkisuuden piiriin on ehdotetun soveltamisalan laajentamisen keskeinen ydin. Jatkovalmistelussa voitaisiin kuitenkin pohtia, pitäisikö julkisen määräysvallan alaisilla yhtiöillä olla velvollisuus saattaa itse yleisön saataville tietoaineistojen ohella keskeiset asiakirjansa esimerkiksi verkkosivuillaan. Lisäksi Oikeustoimittajat ry kannattaa ajatusta, että julkiset toimijat velvoitetaan saattamaan yleisön saataville tietovarantonsa, jotka ovat karttuneet julkistehtäviä hoitaessa tai julkisten varojen avulla. Wallin kiinnittää selvityksessä valtionyhtiöitä ja yhtiöittämiskehitystä tarkastellessaan huomiota (s. 119) osakeyhtiöiden kasvavaan tytäryhtiöiden määrään. Lainvalmistelussa tulee pitää huoli, että julkisuus säilyy, vaikka toimintaa ketjutettaisiin tytär- tai osakkuusyhtiöihin tai kokonaan ulkopuolisiin alihankintayhtiöihin. Oikeustoimittajat ry on sitä mieltä, että julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen pitää koskea sen piiriin tulevien yhtiöiden ja yhteisöjen kaikkia asiakirjoja, ei vain niitä asiakirjoja, jotka liittyvät suoraan julkisen hallintotehtävän hoitamiseen tai julkisen vallan käyttämiseen. Yleisöllä tulee olla mahdollisuus seurata ja arvioida esimerkiksi julkisia tehtäviä hoitavien tahojen henkilöstöpolitiikkaa tai yleistä taloudenpitoa, vaikka nämä eivät liittyisi suoraan julkisen tehtävän hoitamiseen. Asiakirjojen julkisuutta joka tapauksessa koskisivat julkisuuslain 24 §:n salassapitoperusteet, joten esimerkiksi liikesalaisuus voisi rajoittaa asiakirjan julkisuutta ainakin väliaikaisesti. Lähtökohdan tulee joka tapauksessa olla se, että perusteluvelvollisuuden pitää säilyä tiedon antamisesta kieltäytyvällä, ei tiedon pyytäjällä. Jos luodaan järjestelmä, jossa saman yhtiön sisällä olisi ikään kuin kahden kategorian asiakirjoja, syntyy loputon tulkintojen suo, jonka hallinnointi olisi jo yhtiöille itselleenkin äärimmäisen hankalaa. Oikeustoimittajat ry:n kokemus on osoittanut, että viranomaisilla ja muilla nykyisen julkisuuslain piiriin kuuluvilla tahoilla on käytännön elämässä taipumus tulkita julkisuuslakia salailumyönteisesti silloin, jos tilanne on tulkinnanvarainen tai jos heiltä itseltään puuttuu osaamista julkisuuslain tulkitsemisesta. Siksi Oikeustoimittajat ry pitää tärkeänä, että soveltamisalan laajentuessa sitä koskeville toimijoille järjestetään laajalti koulutusta ja että tähän osoitetaan riittävät resurssit. On ensiarvoisen tärkeää, että sääntelyn piiriin tulevilla toimijoilla on jo lain astuessa voimaan riittävästi osaamista ja valmiit prosessit sujuvaa tieto- ja asiakirjapyyntöihin vastaamista varten. Jos nämä pitää laittaa kuntoon hallintovalitusten ja kanteluiden kautta, niin lainmuutoksen tosiasialliset vaikutukset lykkääntyvät vuosilla. Tässä yhteydessä muistutamme myös pääministeri Antti Rinteen hallitusohjelman kirjauksesta: "Julkisuuslain noudattamista vahvistetaan tiukentamalla viranomaisten velvollisuutta julkisuuslain ja sitä koskevan oikeuskäytännön julkisuusmyönteiseen noudattamiseen sekä selvittämällä nykyistä selkeämmät seuraamukset lain rikkomisesta." Tämä kirjaus tulee pitää mielessä myös pohdittaessa nyt lausuntopyynnön kohteena olevaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista. Oikeustoimittajat ry kannattaa julkisuuslain säännösten rikkomisen kriminalisointia erillisellä säännöksellä ja sanktioidun julkisuuslakirikkomuksen lisäämistä lakiin. Oikeustoimittajat ry haluaa lopuksi tuoda varsinaisen lausuntopyynnön ohitse esiin, että julkisuuslakiin liittyy muitakin ilmeisiä uudistustarpeita kuin soveltamisalan laajentaminen. Erityisesti lain salassapitoperusteiden tulkinta on aiheuttanut enenevässä määrin päänvaivaa niin viranomaisissa kuin tietoja ja asiakirjoja pyytäneissä toimittajissa. Oikeustoimittajat ry:n jäsenkuntaa on huolestuttanut erityisesti poliisin viime aikoina tiukentunut julkisuuslakien tulkinta, joka haittaa jo merkittävästi tiedonvälitystä rikos- ja oikeusasioista. Julkisuuslakien soveltamisalan laajentamisen jatkovalmistelussa tulee pitää huoli, että mahdollisuudet ylitiukkaan laintulkintaan tukitaan ja että jo valmisteluvaiheessa varaudutaan siihen, että julkisuuslaki kaipaa laajempaakin remonttia.
      • Finavia Oyj
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä, jossa on esitet-ty kolme laajuudeltaan erilaista vaihtoehtoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseksi. Finavia Oyj kiittää lausuntopyynnöstä ja toteaa lausuntonaan seuraavaa. Valtion yhtiöiden valvonta Valtion omistamat yhtiöt, kuten Finavia, ovat jo nykyisin laajan ulkopuolisen valvonnan kohteena yhtiöiden omistajaohjauksesta vastaavien ministeriöiden, eduskunnan tarkastusvaliokunnan, valtiontalouden tarkastusviraston sekä yhtiöiden tilintarkastajien toimesta. Yhtiöiden asiakirjoihin sovelletaan lisäksi jo julkisuuslakia vähintään siltä osin, kun asiakirjat ovat valvovan viranomaisen hallussa. Yhtiöiden toiminnan avoimuus sekä arviointi on jo tältä osin pyritty varmistamaan. Laajempi vaihtoehto Selvityksessä esitetyn laajemman vaihtoehdon toteutuminen tarkoittaisi sitä, että julkisyhteisön määräysvallassa oleva listaamaton yhtiö olisi automaattisesti julkisuuslain soveltamisalan piirissä yhtiön tehtävistä ja sen toiminnan luonteesta riippumatta. Finavia toimii kilpailluilla markkinoilla, kuten osa muistakin julkisyhteisöjen määräysvallassa olevista yhtiöistä. Laajempi vaihtoehto johtaisi tilanteeseen, jossa yhtiöitä koskeva sääntely poikkeaisi olennaisesti sen kilpailijoita koskevasta sääntelystä. Tämä ei ole perusteltua yhtiöiden toimintaedellytysten ja kilpailuneutraliteetin näkökulmasta. Yhtiöiden liikesalaisuuksien suoja ratkaistaisiin tällöin viime kädessä pitkäkestoisten ja runsaasti epävarmuustekijöitä sisältävien hallinnollisten tuomioistuinprosessien tuloksena. Lisäksi on huomioitava, että laajemman vaihtoehdon myötä julkisuuslain soveltamisen piiriin tulisivat myös yhtiöiden yhteistyökumppaneihin liittyvät asiakirjat, kuten kaupalliset sopimukset. Tällä saattaisi olla vaikutusta siihen, miten halukkaasti yhteistyösuhteita oltaisiin jatkossa valmiita solmimaan julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden kanssa. Finavia ei kannata laajempaan vaihtoehtoon perustuvaa lähestymistapaa. Perusvaihtoehto ja suppeampi vaihtoehto Perusvaihtoehdon ja suppeamman vaihtoehdon osalta Finavia kiinnittää huomiota siihen, että lain soveltamisalaa rajaamaan ehdotettu avoimien ja kilpailtujen markkinoiden käsite on tulkinnanvarainen ja epätäsmällinen. Sen sijaan julkisen hallintotehtävän käsite on täsmällisempi, sillä julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Julkisilla hallintotehtävillä tarkoitetaan verraten laajaa hallinnollisten tehtävien kokonaisuutta, jotka tehtävät eivät pääosin liity avoimilla ja kilpailluilla markkinoilla toimimiseen. Näin ollen, mikäli julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen ylipäätänsä katsottaisiin perustelluksi, laajentaminen saattaisi olla perusteltua säätää perusvaihtoehtoa mukaillen koskemaan julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden julkisia hallintotehtäviä. Selvityksessä on lisäksi esitetty, että yhtiöiden mahdollisuuksia ratkaista julkisuuslain mukaiset asiakirjapyynnöt asianmukaisesti voitaisiin parantaa siirtämällä ratkaisuvalta asiassa yhtiön omistajaohjauksesta vastaavalle viranomaiselle. Finavia ei tunnista tarvetta esitetylle sääntelylle. Lisäksi osakeyhtiölain näkökulmasta olisi erikoista, mikäli yhtiöllä ei olisi lainkaan omaa ratkaisuvaltaa sen arvioimisessa, koskeeko yhtiön asiakirjaa jokin julkisuuslain mukainen salassapitoperuste. Ruotsin julkisuuslainsäädäntö Selvitykseen sisältyvän oikeusvertailun osalta on hyvä huomioida, että Ruotsissa asiakirjojen julkisuutta koskevat säännökset eivät selvityksen mukaan pääosin koske valtion omistamia yhtiöitä. Näin ollen Suomen julkisuuslaki näyttäisi valtion yhtiöiden osalta jo nyt vastaavan Ruotsin lainsäädäntöä. Lopuksi Kuten selvityksessäkin on todettu, julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden hoitamien tehtävien ja toiminnan luonteen ymmärtäminen on välttämätöntä arvioidessa yhtiöiden toiminnan julkisuuden lisäämistä. Mikäli lainvalmisteluhanke päätetään selvityksen pohjalta käynnistää, hankkeen aikana tulisikin kiinnittää erityistä huomiota yhtiöiden tehtävien ja toiminnan luonteen selvittämiseen sekä julkisuuslain laajentamisen vaikutusten arviointiin. FINAVIA OYJ
      • Liikenteenohjausyhtiö Fintraffic Oy
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Traffic Management Finland Oy ja sen tytäryhtiöt Finrail Oy, Air Navigation Services Finland Oy, Vessel Traffic Services Finland Oy ja Intelligent Traffic Management Finland Oy (yhdessä TMFG) kiittävät tilaisuudesta lausua asiassa. Selvityksessä toimeksiantona on ollut tuottaa tietoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevan lainvalmistelun tarpeen sekä julkishallinnon määräämisvaltaan kuuluvien yksiköiden toiminnan avoimuuden toteuttamista koskevien vaihtoehtojen ja toteuttamistapojen arviointia varten. Tarkastelukulmaksi selvityksen aiheena on kuitenkin valittu ainoastaan ”Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen” (s. 15), eikä selvityksessä ole ensin selvitetty tarkemmin onko lainvalmistelulle ylipäätään tarvetta, tai voitaisiinko avoimuutta toteuttaa muilla vaihtoehdoilla. Toivottavaa olisi ollut, että selvityksen toteutuksen yhteydessä olisi keskusteltu virkamiesten ja toimittajajärjestöjen edustajien lisäksi myös muun muassa valtionyhtiöiden toimivan johdon ja yhtiöiden sidosryhmien kanssa, jolloin toimeksiannon lopputulos olisi tuottanut lainvalmistelun tarpeen arvioinnin kannalta monipuolisemmin tietoa. Esiselvitysvaiheessa olisi olennaista hyödyntää kaikkien osapuolien asiantuntemus aihepiiristä sekä erityisesti muutosvaihtoehtojen taloudelliset ja hallinnolliset vaikutukset, jonka jälkeen on vasta mahdollista arvioida, onko julkisuuslain muuttamiselle todellista tarvetta esille tulevien tietojen perusteella. Mahdolliset hyödyt ja haitat kaikissa vaihtoehdoissa tulisi selvittää mahdollisimman laajasti. Selvityksessä jää myös epäselväksi, onko kyse varsinaisesta ongelmasta, vai onko kyse yksittäisistä tilanteista, joihin voitaisiin puuttua lievemmin keinoin. Selvityksen luvussa VII on pyritty kuvaamaan avoimuuden lisäämistä ja sen keinoja, mutta tarkastelukulmaksi on valittu käytännössä ainoastaan erilaiset vaihtoehdot julkisuuslain muuttamiseksi. Omistajaohjausta koskevan sääntelyn ja ohjauksen kehittämisen osalta lyhyesti todetaan, että asiakirja ei sisällä kannanottoja siitä, miten valtion tulisi esim. hyödyntää osakeyhtiölain omistajaohjauksen keinoja. TMFG:n näkemyksen mukaan tämän vaihtoehdon selvittäminen esiselvitysvaiheessa olisi tärkeää, koska tällöin avoimuuden lisäämistä pystyttäisiin edistämään jo nykyisellään voimassa olevan lainsäädännön keinoin. Selvityksessä todetaan, että erikseen tarkasteltujen vaihtoehtojen (ehdotukset julkisuuslain muuttamiseksi) lisäksi on olemassa se vaihtoehto, ettei ryhdytä mihinkään lainsäädännöllisiin tai muihin toimiin. Kirjoittajan mukaan tällaiselle vaihtoehdolle ei näyttäisi olevan perusteita ottaen huomioon paitsi edellä tässä selvityksessä esiin tulleet seikat, myös asiasta tehdyt eduskunta-aloitteet. Selvityksestä on kuitenkin vaikea hahmottaa, mihin aikaisemmin esiin tulleisiin seikkoihin kohdassa viitataan. Jos tarkastelunäkökulmaksi on valittu enemmälti ainoastaan julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen, ei muita näkökantoja tukevia seikkoja tietenkään sisälly selvitykseen. Selvityksessä todetaankin, ettei asiakirja sisällä kannanottoja, miten voitaisiin hyödyntää osakeyhtiölain omistajaohjauksen keinoja. Selvitykseen ei sisälly myöskään lähdeviitteitä kohdassa viitattuihin eduskunta-aloitteisiin. TMFG toteaa, että lainsäädännöllisistä toimista pidättäytyminen ei tarkoita samalla sitä, etteikö muihin toimenpiteisiin voitaisi ryhtyä valtioenemmistöisten yhtiöiden osalta. Valtio voi päättää toteuttaa aktiivisempaa omistajapolitiikkaa, laatia tarkemmat yleiset toimintaohjeistukset yhtiöiden operatiivisen johdon käyttöön valtionyhtiöiden toiminnan avoimuuden edistämiseksi, esimerkiksi tiedotuksellisin keinoin, tai ryhtyä muihin vaihtoehtoisiin toimiin. Lausuntona esitämme, että TMFG ei pidä selvityksessä esitettyjä toimenpiteitä julkisuuslain muuttamiseksi koskemaan myös valtionyhtiöitä tarpeellisena tai tarkoituksenmukaisena. Selvityksessä on suoraan lähdetty arvioimaan vaihtoehtona julkisuuslain soveltamisalan laajentamista, vaikka valtionyhtiöiden toiminnan seurantaa ja avoimuuden edistämistä voitaisiin edistää myös muilla keinoin, mikäli se katsotaan esiselvitysvaiheen jälkeen tarpeelliseksi. TMFG ei vastusta avoimuuden lisäämistä tarkoituksenmukaisin keinoin, jotka eivät aiheuta merkittävästi lisää hallinnollisia työtehtäviä ja mahdollisia haittavaikutuksia valtionyhtiöiden toimintaedellytyksille ja sidosryhmien halukkuudella tehdä luottamuksellisesti yhteistyötä myös valtioenemmistöisten toimijoiden kanssa. Tätä voidaan pitää myös valtion etuna riippumatta yhtiön toiminnallisesta luonteesta. TMFG:llä on erityistehtäväyhtiönä myös rajoitettu määrä sellaisia julkisia hallintotehtäviä, jotka on asetettu sen tehtäväksi lainsäädännöllä ja joissa sen voidaan katsoa käyttävän julkista valtaa. Näiden tehtävien yhteydessä syntyvien asiakirjojen osalta TMFG noudattaa julkisuuslakia jo nykyisin voimassa olevan sääntelyn perusteella. Asiakirjojen vähäisen määrän johdosta yhtiön ei ole ollut välttämätöntä tehdä merkittäviä investointeja muun muassa arkistointi- ja diarisointijärjestelmiin ja varata henkilöstöresursseja näiden toimintojen ylläpitämiseen. Mikäli lähtökohtaisesti kaikkia yhtiön asiakirjoja tulisi jatkossa koskemaan julkisuuslain sääntely, jouduttaisiin nämä toimenpiteet väistämättä toteuttamaan. Saman tilanteen voi olettaa olevan merkittävässä määrässä julkisomisteisia yhtiöitä, jolloin muutoksen taloudellisetkin vaikutukset voivat nousta merkittäviksi, ja usein julkisen omistajan erikseen kustannettavaksi. Yhtiöiden investointi- ja hankintatoiminnan osalta voidaan todeta, että TMFG noudattaa toiminnassaan kaikkia kolmea hankintalakia ja toiminta perustuu hankintalain mukaiseen hankintayksikköasemaan. Hankintalain julkisuuslakia koskevien säännösten soveltaminen ei TMFG:n näkemyksen mukaan ole tulkinnanvarainen lain käytännön soveltamista tunteville asiantuntijoille, toisin kuin selvityksessä todetaan ilman tarkempia perusteluja tälle näkemykselle (s. 124). Hankintalain mukaisesti hankinta-asiakirjat ovat muiden kuin julkisuuslain 4 §:n tarkoitettujen viranomaisten järjestämissä tarjouskilpailuissa asianosaisjulkisia siten kuin julkisuuslaissa säädetään. Tarjouskilpailut toteutetaan hankintalain mukaisesti ja päätöksenteko perustuu tarjouspyynnössä ennakolta asetettuihin vertailuperusteisiin, eikä tältä osin investointien ja hankintojen toteuttaminen eroa viranomaishankintayksiköiden ja valtioenemmistöisten yhtiöiden osalta, kun kyseessä on hankintalakien mukaan toteutettava tarjouskilpailu. Mikäli hankintalainsäädännön julkisuussääntelyn soveltaminen on joillekin julkisomisteisille yksityisoikeudellisille organisaatioille tulkinnanvaraista tai epäselvää, oikea keinoa puuttua tehokkaasti epäkohtiin on voimassa olevan lainsäädännön kouluttaminen julkisia hankintoja toteuttaville hankintayksiköille. Selkeää on, että riippumatta hankintayksikön luonteesta, tulee yksityisten yritysten tarjouskilpailuun jättämien tarjousten sisältämiä liike- ja ammattisalaisuuksia suojata julkisuuslain velvoittamalla tavalla, jotta hankintayksiköt voivat edelleen saada laadukkaita tarjouksia ja edistää julkisten varojen tehokasta käyttöä. Tätä periaatetta tulee noudattaa tehokkaasti myös sopimuskumppanuuden aikana syntyneiden liike- ja ammattisalaisuuksien osalta. Selvityksessä mainitaan useaan otteeseen tiedonsaantioikeuden toimivuus osana ennalta ehkäiseviä keinona esim. korruption ja muiden epäasiallisten menettelytapojen ehkäisyssä, kun on kysymys julkisista hallintotehtävistä tai julkisten varojen käytöstä. Hankintalaki estää nykyisellään tehokkaasti julkisten varojen epäasiallisen käytön myös valtionyhtiöiden toimesta niiden soveltaessa hankintalakia, ja asianosaisilla on vastaavat muutoksenhakukeinot kuin viranomaishankintayksiköiden toteuttamissa julkisissa hankintamenettelyissä. Selvityksessä annetaan ymmärtää, että yksityisoikeudellinen organisaatiomuoto voi luoda edellytyksiä korruptiolle tai muulle epäasianmukaiselle toiminnalle, jolle ei selvityksestä kuitenkaan löydy kestäviä perusteluita. Hankintalain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoista julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Myös TMFG pyrkii näiden periaatteiden täysimääräiseen toteuttamiseen omassa hankintatoiminnassaan. Julkisuuslain muuttamisella ei tältäkään osin ole tarvetta sellaisten valtionyhtiöiden osalta, jotka toiminnassaan noudattavat hankintalainsäädäntöä ja sen hankintoja koskevia julkisuusperiaatteita jo nykyisellään. Julkisuuslainsäädännön ei tule kohdella yhtiöitä eri tavalla riippuen niiden omistuspohjasta, koska tällä voisi olla haitallisia vaikutuksia valtionyhtiöiden toimintaedellytyksille ja tavoitteiden saavuttamiselle. Yhtiöiden toiminta perustuu osakeyhtiölakiin, jota noudatetaan TMFG:ssä sen toteuttaessa omistajaohjauksen kautta yhtiölle asetettuja tavoitteita. Julkisuuslain suora soveltaminen valtionyhtiöihin lisäisi merkittävästi TMFG:n hallinnollisia työtehtäviä, joihin TMFG ei ole toiminnan suunnittelussa varautunut. Tällä voisi olla myös merkittäviä haittavaikutuksia yksityisten yritysten halukkuuteen tehdä yhteistyötä TMFG:n kanssa uusien ja parempien liikenteenohjauspalveluiden synnyttämiseksi Suomessa, joka voi edistää myös markkinatoiminnan ja tätä kautta uusien yritysten ja työpaikkojen syntymistä. Yhtiö voi myös itse tai yhteistoiminnassa yksityisten yritysten kanssa tuottaa innovatiivisia ratkaisuja liikenteenohjauspalveluiden toimintakentällä, joita voi olla mahdollista hyödyntää kansainvälisesti kilpailluilla markkinoilla, vaikka yhtiön toiminta kansallisesti perustuisi toiminnan alkuvaiheessa monopoliasemaan, ennen kuin kansallinen markkinatoiminta on ehtinyt kehittyä. Valtion liikenteenohjauskonserni Traffic Management Finland Oy:n puolesta Tuomas Virkamäki, Lakimies
      • Etelä-Suomen aluehallintovirasto, Yleishallintoyksikkö, Santelimäki Casper
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • VIITE: Lausuntopyyntö VN/4491/2019 Aluehallintovirastojen lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä Aluehallintovirastojen valtakunnallinen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualue (HAKE), joka toimii Etelä-Suomen aluehallintoviraston yhteydessä, on koonnut lausunnon niiden vastausten perusteella, joita aluehallintovirastot ovat toimittaneet HAKElle mietinnön johdosta. Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualueen (HAKE) kommentit: Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualue pitää perusteltuna julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevassa selvityksessä kuvattua laajaa vaihtoehtoa, jonka mukaan kaikki julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhtiöt saatettaisiin julkisuuslain soveltamisalan piiriin lukuun ottamatta valtionenemmistöisiä pörssiyhtiöitä. Tässä laajassa vaihtoehdossa julkisuuslain soveltamisalaa koskevaan pykälään otettaisiin uusi säännös, jonka mukaan julkisuuslakia sovellettaisiin kaikissa julkisten hallintotehtävien hoidossa. Kuten selvityksessä todetaan, tätä vaihtoehtokokonaisuutta puoltaa se, että se takaisi avoimuuden toteutumisen laajasti. Voimassa oleva julkisuuslaki ei kaikilta osin ota huomioon sitä, että markkinoilla toimii erilaisia viranomaistehtäviä hoitavia toimijoita, joille tulee saattaa velvollisuus raportoida toiminnastaan muun ohessa valvontaviranomaisille. Aluehallintovirastojen kommentit: Aluehallintovirastot pitävät tässä muistiossa esitetyistä vaihtoehdoista kannatettavimpana niin sanottua laajempaa vaihtoehtoa. Siinä julkisuussääntely koskisi kaikkia julkisia hallintotehtäviä hoitavia. Tämän vaihtoehdon myötä avoimuus toteutuisi parhaiten. Valitaanpa mikä tahansa esitetyistä vaihtoehdoista, niin aluehallintovirastojen käsityksen mukaan on tärkeää, että lainsäätäjä osoittaa selvästi, milloin jokin toiminta on julkisen hallintotehtävän hoitamista ja miltä osin siihen liittyy julkisen vallan käyttöä. Aluehallintovirastot esittävät pyynnön, että aluehallintovirastoille varattaisiin aikanaan mahdollisuus antaa lausunto mahdollisesta julkisuuslain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä.
      • Opetus- ja kulttuuriministeriö
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Kuten oikeusministeriö lausuntopyynnöstä ilmenee, lausuntopyynnön kohteena oleva viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, julkisuuslaki) soveltamisalan laajentamista koskevasta selvitys on vasta lainvalmistelun esivalmisteluvaiheen arviointimuistio. Näin ollen opetus- ja kulttuuriministeriön (OKM) lausunnossaan esittämät näkemykset ovat tässä vaiheessa vasta alustavia. OKM katsoo, että selvityksen peruslähtökohtia voidaan pitää perusteltuina. Julkisen hallintotehtävän hoitamisen tulisi olla julkisuussääntelyn piirissä riippumatta siitä, mihin oikeudelliseen muotoon tehtävän hoitaminen on organisoitu. Esimerkiksi yhtiöittämällä toimintoja ei tulisi voida kaventaa julkisuusperiaatteen soveltamisalaa. Julkisuusperiaate turvaa kansalaisten oikeuksia ja mahdollistaa julkisen toiminnan ja varojen käytön kriittisen arvioinnin. Toisaalta julkinen hallintotehtävä on käsitteenä tulkinnanvarainen ja yleisesti ottaen laajasti tulkittu. Julkisena hallintotehtävänä pidetään ainakin joltain osin myös esimerkiksi viranomaisen lakisääteisten tehtävien hoitamiseen liittyviä avustavia tehtäviä. Selvityksessä on alustavasti kartoitettu ja ryhmitelty muun muassa valtion omistamia yhtiöitä. OKM pitää myös tärkeänä, että jatkotyössä kartoitetaan tarkemmin, miltä osin näissä hoidetaan julkisia hallintotehtäviä. Mitä sitten tulee julkisomisteisiin yhtiöihin, OKM:n mielestä ei vaikuta perustellulta ulottaa julkisuussääntelyä niihin, elleivät ne hoida julkista hallintotehtävää. Valtion omistukseen ja omistajaohjaukseen liittyvät viranomaisen asiakirjat ovat joka tapauksessa julkisuussääntelyn piirissä, eikä yritysten toimintaa markkinoilla tule hankaloittaa. Nykyinen julkisuuslaki on monin osin epäselvä ja vanhentunut säädös, joka on lähivuosina tarpeen uudistaa. Lain soveltamisala on tähän liittyvä perustavanlaatuinen kysymys, joka vaikuttaisi olevan perusteltua ratkaista laajemman uudistamistyön yhteydessä, koska soveltamisalan laajentamisella on vaikutuksia myös esimerkiksi salassapitosäännöksiin. Vaikka selvityksessä on kysymys vasta lainvalmistelun esivalmisteluvaiheen arviointimuistiosta, OKM haluaa jo tässä vaiheessa tuoda esiin muutaman esimerkin julkisuuslain soveltamisalasta ministeriön toimialalla. Valtaosa perusopetuksesta on kuntien järjestämää. Yksityisen järjestämässä perusopetuksessa on vain noin kaksi prosenttia perusopetuksen oppilaista. Yksityisen järjestämään esi- ja perusopetukseen tulee sovellettavaksi laki valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta (634/1998). Lain 7 §:n mukaan ” Tässä laissa tarkoitettuun rekisteröidyn yhteisön tai säätiön järjestämään koulutukseen sovelletaan hallintomenettelylakia” eli nykyistä hallintolakia (434/2003). Hallintolain 2 §:n mukaan hallintolakia sovelletaan muun muassa ”yksityisissä niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä”. Hallintolain 24 §:n mukaan ” asiakirjojen julkisuudesta ja asianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa.” Julkisuuslain (621/1999) 4 §:n 2 momentin mukaan ” mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.” Käytännössä on katsottu, että yksityisten opetuksen järjestäjien toiminta on julkisuuslain alaista siltä osin, kuin kyse on opetuksen järjestämisestä. Tämä on katsottu riittäväksi, eikä perusopetuksen osalta ole esiintynyt tarvetta laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa. Verrattuna perusopetukseen varhaiskasvatuksen osalta tilanne on epäselvempi. Noin 10 prosenttia varhaiskasvatuksessa olevista lapsista on yksityisen järjestämässä varhaiskasvatuksessa. Palveluntuottajien joukossa on muutamia kohtuullisen merkittäviä osakeyhtiöitä. Edellä mainittu laki valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta ei koske varhaiskasvatusta. Varhaiskasvatuslain (540/2018) 40 §:n 1 momentin mukaan ”Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) salassapitoa ja asianosaisen tiedonsaantioikeutta sekä tiedon antamista salassa pidettävistä asiakirjoista koskevia säännöksiä sovelletaan myös yksityisen palveluntuottajan järjestämässä tai tuottamassa varhaiskasvatuksessa.” Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että säännös lisättiin lakiin, koska aiemmin varhaiskasvatukseen sovellettu laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000) ei enää jatkossa tulisi sovellettavaksi. Säännöksen tarkoituksena oli turvata asiakastietojen salassapito varhaiskasvatuksessa. Lain valmistelun aikana ei sen sijaan pohdittu yksityisen varhaiskasvatuksen palveluntuottajan toimintaa ja siihen liittyvää riittävää läpinäkyvyyttä. Varhaiskasvatuslain 42 §:n 3 momentti turvaa varhaiskasvatuksen valvontaviranomaiselle tiedonsaannin, mutta epäselväksi jää, että olisiko lausuttavana olevan asian kannalta varhaiskasvatuslain säännöksiä täsmennettävä nykyisestä. Lisäksi on epäselvää, että missä määrin varhaiskasvatuspalvelujen tuottajien voitaisiin katsoa julkisuuslain 4 §:n mukaan hoitavan julkista tehtävää tai käyttävän julkista valtaa.
      • Fingrid Oyj, Lisätietoja antaa myös Anna Virta / Fingrid lakiosasto
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • LAUSUNTO JULKISUUSLAIN SOVELTAMISEN LAAJENTAMISTA KOSKEVASTA SELVITYKSESTÄ FINGRID OYJ Fingrid Oyj (jäljempänä ”Fingrid”) on suomalainen julkinen osakeyhtiö, joka vastaa sähkön siirrosta Suomen kantaverkossa. Suomen valtio ja Huoltovarmuuskeskus omistavat yhdessä 53,1% Fingridin osakekannasta ja niiden hallinnassa on yli 50% (70,86%) osakkeiden tuottamista äänistä. Fingridin hallinnointi perustuu osakeyhtiölakiin, markkinoiden väärinkäyttöasetukseen, arvopaperimarkkinalakiin, yhtiöjärjestykseen ja osakassopimuksiin. Fingrid noudattaa toiminnassaan Arvopaperimarkkinayhdistys ry:n julkaisemaa Hallinnointikoodia 2015 ("Hallinnointikoodi"), koska se on laskenut liikkeeseen Lontoon ja Irlannin pörsseissä noteerattuja joukkovelkakirjalainoja. Fingrid on luokiteltu Julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevassa selvityksessä (jäljempänä ”selvitys”) noteeraamattomaksi, kaupallisesti toimivaksi 1b yritykseksi. Yhtiöryhmä 1 b: Vahvan sijoittajaintressin lisäksi yhtiöön liittyy strategisia intressejä, joiden vuoksi valtion on syytä pysyä toistaiseksi vahvana omistajana tai turvata muulla tavoin kyseiset strategiset intressit, jos omistusosuutta pienennetään tai omistuksesta luovutaan. JULKISUUSSÄÄNTELYN SOVELTAMISEN LAAJENTAMINEN JA SEN POIKKEUKSET Fingrid katsoo kaikkien selvityksessä esitettyjen julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevien vaihtoehtojen olevan Fingridin kohdalla ongelmallisia, koska julkisuuslain soveltamisesta seuraavat velvoitteet olisivat vaikeasti yhteen sovittavissa Fingridiä velvoittavan arvopaperimarkkinalainsäädännön, markkinoiden väärinkäyttöasetuksen, osakeyhtiölain sekä muun erityislainsäädännön kanssa. Fingrid katsoo lisäksi, että julkisuuslain soveltamisesta seuraisi epävarmuutta sekä yhtiön päätöksentekoon että vastuisiin. Selvityksessä on esitetty, että valtionyhtiöistä valtioenemmistöiset, eli valtion määräämisvallassa olevat pörssiyhtiöt jäisivät kokonaan julkisuussääntelyn ulkopuolelle. Tämä on perusteltu arvopaperimarkkinalainsäädännöllä ja markkinoiden väärinkäyttöasetuksella sekä niihin jo sisältyvillä tiedottamisvelvoitteilla. Esityksessä ei ole kuitenkaan otettu huomioon, että vastaavat velvoitteet koskevat yhtiöitä, joiden liikkeelle laskemat velkakirjat on listattu pörssissä. Fingrid laskee liikkeelle velkakirjalainoja Euro Medium Term Note ohjelman puitteissa. Fingridin liikkeelle laskemat joukkovelkakirjat on listattu Irlannin pörssissä (Euronext Dublin) ja Lontoon pörssissä. Pörssinoteerattujen joukkovelkakirjalainojen seurauksena Fingridiä velvoittaa EU:n asetus n:o 596/2014 markkinoiden väärinkäytöstä (MAR) sekä arvopaperimarkkinalaki (14.12.2012/746). Liikkeelle lasketut pörssinoteeratut joukkovelkakirjat johtavat samoihin tiedottamiseen liittyviin velvoitteisiin, joiden olemassaololla selvityksessä on perusteltu pörssiyhtiöiden jättämistä julkisuussääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle. Näin ollen, Fingrid tulee rinnastaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista arvioitaessa valtioenemmistöisiin pörssiyhtiöihin, joiden on tarkoitus jäädä kaikissa kolmessa selvityksessä esitetyssä vaihtoehdoissa (suppea, perustasoinen ja laaja soveltamisalan laajennus) kokonaan julkisuussääntelyn ulkopuolelle. Mikäli julkisuuslain uudistamista jatketaan selvityksen pohjalta, ehdotamme soveltamisalaan seuraavaa lisäystä (lisäys isoilla kirjaimilla): 4 a § Julkisyhteisön määräämisvallassa olevat yhteisöt ja säätiöt Sen lisäksi, mitä 4 §:ssä säädetään, viranomaisena pidetään tätä lakia sovellettaessa myös julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevaa yhteisöä ja säätiötä, jollei 2 momentissa toisin säädetä. Mitä 1 momentissa säädetään, ei sovelleta: 1) valtionenemmistöiseen osakeyhtiöön, jonka osakkeet TAI VELKAKIRJAT noteerataan arvopaperipörssin pörssilistalla, jollei laissa toisin säädetä; … FINGRIDIIN SOVELLETTAVA MUU SEKTORIKOHTAINEN SÄÄNTELY Fingridin toimintaa sääntelee erityisesti sähkömarkkinalaki (588/2013). Järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana Fingridin tulee tarjota kantaverkkopalveluita sekä järjestelmävastuuseen liittyviä tasepalveluja tasapuolisin ja syrjimättömin ehdoin. Palveluehtojen on oltava julkisia ja Energiaviraston hyväksymiä. Energiavirasto valvoo Fingridin hinnoittelua ja julkistaa hinnoitteluun liittyviä tietoja. https://energiavirasto.fi/hinnoittelun-valvonta Toisaalta sähkömarkkinalakiin sisältyvien avoimuusvaatimusten ohella sen 76 §:ssä on säädetty sähköalan yrityksiä koskevista salassapitovelvoitteista. Kyseinen säännös sisältää muun ohella myös viittauksen EU:n asetukseen n:o 1227/2011 energian tukkumarkkinoiden eheydestä ja tarkasteltavuudesta (REMIT). REMIT -asetus kieltää sisäpiiritiedon väärinkäytön sekä markkinamanipulaation energian tukkumarkkinoilla. Markkinaosapuolten on asetuksen mukaisesti julkaistava hallussaan olevat tukkutason energiatuotteeseen liittyvät sisäpiiritiedot, joilla on todennäköisesti huomattavaa vaikutusta energian tukkumarkkinoihin. Lisäksi asetus velvoittaa tukkumarkkinoilla kauppaa käyviä tahoja rekisteröitymään markkinaosapuolina kansallisen viranomaisen ylläpitämään REMIT -rekisteriin sekä raportoimaan tekemistään liiketoimista energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastolle. Energiavirasto toimii Suomessa energian tukkumarkkinoiden kansallisena sääntelyviranomaisena. Fingrid katsoo, että voimassaoleva sähkömarkkinalainsäädäntö yhdessä muiden yhtiötä velvoittavien raportointivaatimusten kanssa takaa yhtä avoimen ja läpinäkyvän toiminnan toteutumisen, kuin mitä julkisuuslainsäädännön laajentamiselle on asetettu tavoitteeksi. Toisaalta julkisuuslainsäädännön laajentaminen Fingridin kohdalla olisi omiaan luomaan hankalia yhteensovittamisongelmia erityislainsäädännön ja yleisen viranomaisten toimintaa koskevan lainsäädännön välillä. Julkisuuslainsäädännön ulottaminen koskemaan Fingridiä kasvattaisi merkittävästi yhtiön hallinnollista takkaa. PÄÄTÖKSENTEKOPROSESSI JA VALTION OMISTAJANOHJAUS Valtion omistajapolitiikka ja -ohjaus perustuvat omistajaohjauslakiin (1368/2007) ja lakiin valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain muuttamisesta (1315/2016). Niitä sovelletaan valtion yhtiöomistusta koskevaan päätöksentekoon ja valtion omistajaohjaukseen valtioenemmistöisissä yhtiöissä ja valtion osakkuusyhtiöissä, eli myös Fingridissä. Osakeyhtiölain, yhtiöjärjestyksen ja osakassopimuksen mukaan Fingridin hallinto on jaettu yhtiökokouksen, hallituksen ja toimitusjohtajan kesken. Fingridin ylintä päätösvaltaa käyttävät osakkeenomistajat yhtiökokouksessa (Suomen valtion ja Huoltovarmuus-keskuksen osuus äänistä on yhteensä 70,86%). Valtion omistajaohjauksella on siten merkittävä rooli Fingridin hallinnon ohjauksessa. Fingrid laatii vuosittain selvityksen hallinto- ja ohjausjärjestelmästä Arvopaperimarkkinayhdistys ry:n julkaiseman Hallinnointikoodin 2015 suositusten mukaisesti. Selvitys hallinnointi ja ohjausjärjestelmästä julkaistaan vuosittain tilinpäätöksen julkistamisen yhteydessä. Selvityksestä lisätietoja osoitteesta: https://www.fingrid.fi/globalassets/dokumentit/fi/tiedotteet/porssitiedotteet/2019/fingrid_selvitys_hallinto-_ja_ohjausjarjestelmasta_2018.pdf. Selvityksessä on esitetty lisättäväksi julkisuuslakiin uusi pykälä 14a§ kohta 2, jonka mukaan julkisyhteisön määräämisvallassa olevan yhteisön tai säätiön valvonnasta tai ohjauksesta vastaava viranomainen voi yhteisöä tai säätiötä kuultuaan päättää, että se siirtää yhteisön tai säätiön asiakirjan antamista koskevan ratkaisuvallan itselleen. Katsomme, että päätöksen teon siirtäminen Fingridin päätöksenteon ulkopuolelle on ristiriidassa Fingridiin sovellettavan sisäpiiritiedon hallinnointivelvoitteen kanssa. Fingrid ei voi luovuttaa sisäpiiritietoa vapaasti viranomaiskäyttöön. Lisäksi päätöksenteon siirtäminen osin myös yksityisomistajien omistaman osakeyhtiön ulkopuolelle sopii huonosti yhtiöoikeudelliseen sääntelyyn ja on omiaan sotkemaan päätöksentekoon liittyviä vastuusuhteita. LOPUKSI Näkemyksemme mukaan Fingridiin sovellettava sääntely jo nykyisellään varmistaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamisella haettujen tavoitteiden täyttymisen. Tässä suhteessa, emme näe esitetyn uuden sääntelyn tuovan mitään lisähyötyä. Sen sijaan julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta koskemaan Fingridiä seuraisi merkittäviä haasteita sovittaa julkisuuslain velvoitteita yhteen EU:n ja kansallisen tason arvopaperimarkkinalainsäädäntöön sekä sähkömarkkinalainsäädäntöön liittyvien velvoitteiden kanssa. Julkisuuslain soveltamisalaan kuuluminen lisäisi myös yhtiön hallintoon liittyviä kuluja. Näin ollen selvityksessä ehdotettua julkisuuslain säännöstä 4 a § tulee muuttaa seuraavasti: 4 a § Julkisyhteisön määräämisvallassa olevat yhteisöt ja säätiöt Sen lisäksi, mitä 4 §:ssä säädetään, viranomaisena pidetään tätä lakia sovellettaessa myös julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevaa yhteisöä ja säätiötä, jollei 2 momentissa toisin säädetä. Mitä 1 momentissa säädetään, ei sovelleta: 1) valtionenemmistöiseen osakeyhtiöön, jonka osakkeet TAI VELKAKIRJAT noteerataan arvopaperipörssin pörssilistalla, jollei laissa toisin säädetä; … Fingrid pyytää kunnioittavasti, että saa tulla esittämään perustelunsa myös suullisesti Oikeusministeriölle, koska mahdollisen lainmuutoksen vaikutukset olisivat Fingridille mittavat, mistä syystä selvityksessä esitetty julkisuuslain muutos on Fingridille erittäin tärkeä. Helsingissä 17.9.2019 Fingrid Oyj Laki- ja toimistopalvelut Marina Louhija Lakiasiainjohtaja
      • Suomen Kiertovoima ry
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Asia: VN/4491/2019 Lausuntopyyntö julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä Suomen Kiertovoima ry (KIVO) edustaa kuntien 31 jätelaitosta, jotka toteuttavat 5,3 miljoonan suomalaisen jätehuollon. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevan selvityksen lähtökohtana on ollut perustuslaissa perusoikeutena säädetyn julkisuusperiaatteen mukaisen tiedonsaantioikeuden turvaaminen ja avoimuuden lisääminen. Selvityksessä on esitetty kolme vaihtoehtoista ratkaisumallia julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseksi: 1. Perusvaihtoehdossa julkisuuslakia sovellettaisiin kuntasektorilla kaikkiin muihin tytäryhteisöihin paitsi kilpailutilanteessa avoimilla markkinoilla toimiviin yhtiöihin. Julkisuuslakia sovellettaisiin myös kilpailutilanteessa markkinoilla toimiviin yhtiöihin silloin, kun ne hoitavat julkista hallintotehtävää. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamista esimerkiksi työeläkeyhtiöihin tulisi myös harkita, koska niissä asiallisesti käytetään julkista valtaa ja niiden rahoitus perustuu laissa säädettyyn maksuvelvollisuuteen. 2. Suppeassa vaihtoehdossa julkisia hallintotehtäviä koskeva sääntely jäisi nykyiselleen mutta näitä tehtäviä hoitaville säädettäisiin velvollisuus noudattaa julkisuuslaissa säädettyjä viestintävelvoitteita. 3. Laajemmassa vaihtoehdossa kaikki julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhtiöt saatettaisiin julkisuuslain soveltamisalan piiriin lukuun ottamatta valtioenemmistöisiä pörssiyhtiöitä. Julkisuuslakia sovellettaisiin kaikissa julkisten hallintotehtävien hoidossa. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat jatkossakin salassa pidettäviä kaikissa malleissa. KIVO toteaa aluksi, että ns. laajempaan vaihtoehtoon perustuvaa mallia, jossa julkisuuslakia sovellettaisiin myös kilpailluilla markkinoilla toimiviin yhtiöihin, ei tule missään tilanteessa toteuttaa. Kilpailluilla markkinoilla toimivia yhtiöitä ei voi asettaa julkisuuden ja tiedonsaannin osalta eri asemaan omistussuhteiden perusteella. Tämä olisi kilpailuneutraliteettiperiaatteen vastaista. Selvityksessä esitetyssä perusvaihtoehdossa ja suppeammassa vaihtoehdossa kunnan määräysvallassa olevista yhtiöistä julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle jäisivät avoimilla ja kilpailluilla markkinoilla toimivat yhtiöt. KIVO huomauttaa, että säännösehdotuksissa käytetty käsite ”avoimilla ja kilpailluilla markkinoilla toimivat yhtiöt” on erittäin epäselvä ja tulkinnanvarainen. Selvityksessä käsitettä määritellään siten, että ”julkisuuslain soveltamisalan piiriin tulisivat sellaiset kaupallisesti toimivat yhtiöt, jotka eivät asemansa tai tehtäviensä luonteen ja toimintansa tavoitteiden kannalta ole tosiasiassa rinnastettavissa aidosti markkinoilla toimiviin yrityksiin” (s.131). Käsite ja sen määritelmä jättävät epäselväksi julkisuuslain ehdotetun soveltamisalan. Epäselväksi jää, sovellettaisiinko julkisuuslakia kokonaan tai osittain kunnallisiin jätelaitoksiin. KIVO toteaa, että esityksessä ei ole riittävästi huomioitu, että sama yhtiö voi toteuttaa useampaa tehtävää. Kuntien omistamat osakeyhtiömuotoiset jätelaitokset, joille kunnat ovat siirtäneet jätehuollon palvelutehtävät, ovat jätelainsäädännön perusteella (jätelaki 43 § perusteluineen) sidosyksikkösuhteessa omistajakuntiinsa. Kuntien jätelaitokset toteuttavat kunnan lakisääteistä jätehuollon palvelutehtävää, mutta samaan aikaan ne voivat jätelainsäädännön perusteella toimia rajoitetusti markkinoilla (jätealaa koskeva 10 %:n ulosmyyntiraja, jätelaki 145 a §). Jätealalle on tyypillistä, että sidosyksikkönä toimivan, kunnan määräysvallassa olevan kunnallisen jäteyhtiön kanssa markkinoilla toimii kilpailutilanteessa yksityisiä yhtiöitä siltä osin, kuin on kyse jäteyhtiön rajoitetusta markkinaehtoisesta toiminnasta. KIVO toteaa lisäksi, että lausunnolle lähetetyssä selvityksessä on keskitytty julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen sekä laajentamisen tekniseen toteuttamiseen ja jätetty selvittämättä sekä se, miten julkisuusperiaate ja avoimuus käytännössä tällä hetkellä julkisyhteisöjen omistamissa yhteisöissä toteutuu, että ne taloudelliset, hallinnolliset ja kansalaisiin kohdistuvat vaikutukset, joita julkisuuslain laajentamisesta ehdotetuilla tavoilla aiheutuisi. Myös julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle vaihtoehtoiset keinot avoimuuden toteuttamiseksi ovat selvityksessä jääneet pelkän maininnan varaan. Selvityksessä jää lisäksi epäselväksi, miten osakeyhtiölaki ja muut yhteisöjä koskevat erityislait sovitettaisiin yhteen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen kanssa. Selvityksessä ei myöskään ole arvioitu riittävästi mallien markkinavaikutuksia ja kilpailuoikeudellisia vaikutuksia. Kuntien omistamat kilpailutilanteessa markkinoilla toimivat yhtiöt kilpailevat tasavertaisina yksityisessä omistuksessa toimivien kanssa. Jo voimassa olevalla lainsäädännöllä on turvattu, että julkinen omistaja ei saa tuottaa tällaiselle yhtiölle kilpailuetua. Vastaavalla tavalla tulee turvata myös se, että julkisesta omistuksesta ei aiheudu yhtiölle kilpailuhaittaa. Kilpailutilanteessa markkinoilla toimivien yhtiöiden toimintaedellytysten kannalta on ehdottoman tärkeää, että mikään niiden kilpailuasemaan vaikuttava tai liikesalaisuuksiin kuuluva tieto ei ole julkista. Mikäli tämä yhtiöiden olemassaolon kannalta ehdoton edellytys turvataan tehokkaalla tavalla, jäisi julkisuuslain soveltamisella saavutettava avoimuuden lisäys näissä yhtiöissä vähämerkitykselliseksi. KIVOn näkemyksen mukaan avoimuuden toteuttaminen ja tarvittaessa sen lisääminen julkisyhteisöjen määräysvallassa olevissa yhteisöissä on mahdollista julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle vaihtoehtoisilla keinoilla. Tällaiset keinot olisivat vähemmän puuttuvia, joten niiden käyttämisen tulisi olla ensisijaista. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen tarkoittaisi poikkeamista yhteisömuotoja koskevien lakien perusperiaatteista. Osakeyhtiössä lain soveltaminen merkitsisi poikkeamista osakeyhtiölain mukaisesta yhtiön tarkoituksesta ja aiheuttaisi ristiriidan yhtiön johdon osakeyhtiölain mukaisen tehtävän, eli yhtiön edun edistämisen, ja julkisuuslain mukaisten velvoitteiden välillä. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen luoma yleinen tiedonsaantioikeus olisi myös merkittävästi laajempi kuin osakkeenomistajan kyselyoikeuteen rajoittuva tiedonsaantioikeus. Osakeyhtiölaki ja muut yhteisömuotoja koskevat lait antavat nykyiselläänkin mahdollisuuden kehittää edelleen julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhteisöjen toiminnan avoimuutta tiedotuksen ja emoyhteisölle annettavan informaation välityksellä. Yhteenvetona KIVO toteaa, että ehdotettu julkisuuslain soveltamisalueen laajentaminen kuntien määräysvallassa oleviin yhteisöihin ei ole tarkoituksenmukaista. Erityisesti tämä koskee kilpailluilla markkinoilla toimivia yhteisöjä, joille julkisuuslain soveltaminen merkitsisi heikompaa asemaa suhteessa yksityisomisteisiin kilpailijoihin. Mikäli lainsäädäntöhanketta jatketaan, tulee valmistelussa ehdottomasti kartoittaa lähtötilanne huolellisesti sekä laatia vaikutusten arvio ja selvittää perusteellisesti julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle vaihtoehtoiset menettelyt. Mikäli hanketta jatketaan perustamalla työryhmä, olisi tarpeellista lisätä työryhmään sekä kuntasektorin että kuntaomisteisten yhtiöiden edustus. Suomen Kiertovoima ry Riku Eksymä toimitusjohtaja
      • Työeläkevakuuttajat TELA ry
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Toteamme lausuntonamme seuraavaa: • Katsomme, että nykyinen julkisuuslain soveltamisala työeläkealaa koskien on riittävä, selkeä ja vakiintunut tapa ottaa huomioon työeläkejärjestelmään liittyvät erityispiirteet. • Mikäli soveltamisalaa aiotaan kuitenkin laajentaa, olisi asiasta syytä tehdä ensin perusteellinen oikeudellinen analyysi sekä vaikutusarvio työeläkejärjestelmän erityispiirteet ja siihen liittyvä lainsäädäntö huomioon ottaen. Tässä työssä on välttämätöntä olla mukana työeläkevakuuttajien edustus ja asiantuntemus. Työeläkevakuuttajien toiminta ja julkisuuslaki Suomen työeläkejärjestelmässä työeläkevakuuttaminen hoidetaan hajautetusti useiden toimijoiden kautta. Työeläkevakuutusyhtiöt, Keva, Merimieseläkekassa, Maatalousyrittäjien eläkelaitos sekä eläkekassat ja eläkesäätiöt toimivat osin saman, osin eri lainsäädännön perusteella. Julkisuuslakia sovelletaan lähtökohtaisesti viranomaisiin ja muihin vastaaviin toimijoihin. Yksityisen sektorin työeläkevakuuttajiin sovelletaan julkisuuslakia siltä osin, kun ne käyttävät julkista valtaa. Silloin, kun työeläkeyhtiöihin, eläkesäätiöihin tai -kassoihin ei sovelleta julkisuuslakia, määräytyy salassapito- ym. velvoitteet eläkevakuuttajien toimintaan liittyvien muiden säännösten mukaisesti (mm. työeläkevakuutusyhtiölaki, eläkesäätiölaki, vakuutuskassalaki, vakuutusyhtiölaki, osakeyhtiölaki). Tämä koskee erityisesti yhtiöiden, kassojen ja säätiöiden hallintoa, sijoitustoimintaa ja asiakassuhteiden hoitoa. Kevan tehtävistä ja asemasta säädetään Kevasta annetussa laissa, jonka mukaan Keva on julkisoikeudellinen jäsenyhteisöjensä hallinnoima eläkelaitos. Keva on julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen ja näin ollen sen toimintaan sovelletaan julkisuuslakia koko laajuudeltaan.   Finanssivalvonta valvoo työeläkeyhtiöitä, kassoja ja säätiöitä ja sillä on jo tällä hetkellä pääsy haluamiinsa asiakirjoihin valvontatehtävän suorittamiseksi. Lisäksi eläkevakuuttajat raportoivat säännöllisesti toiminnastaan Finanssivalvonnalle. Kevan valvontaa johtaa valtiovarainministeriö. Työeläkevakuuttajilla on lainsäädännössä useita hallintoa koskevia lakisääteisiä julkistamisvelvoitteita. Työeläkeyhtiöt noudattavat myös vapaaehtoisesti soveltuvin osin listayhtiöiden hallinnointikoodia (corporate governance), joka edistää avoimuutta ja hyvää hallintoa yhtiöissä. Soveltamisalan laajentamisen vaikutus Suurin osa työeläkevakuuttajien asiakirjoista sisältää henkilötietoja, jotka ovat salassa pidettäviä. Toisaalta työeläkealan toimijoiden sopimussuhteet ovat salassa pidettäviä julkisuuslain liikesalaisuuteen tai toimijoiden liiketoimintaan liittyvän salassapitosäännökseen liittyvinä asioina. Tämä koskee myös työeläkealan toimijoiden sijoitustoimintaan tai asiakassuhteisiin liittyvien asiakirjojen julkisuutta. Myös ne tiedot ja asiakirjat, jotka koskevat työnantajan taloudellista asemaa, ovat salassa pidettäviä työeläkelainsäädännön mukaan. Erityisesti kassojen ja säätiöiden osalta kytkökset yksittäiseen työnantajaan ovat erityisen kiinteitä jo kassojen sekä säätiöiden toiminnan rakenteen vuoksi. Edellä mainittujen seikkojen johdosta työeläkejärjestelmän avoimuutta ja läpinäkyvyyttä on nykyisellään pidettävä riittävänä, kun otetaan myös huomioon julkisuuslain selkeä ja vakiintunut soveltaminen suhteessa muusta lainsäädännöstä johtuviin salassapitosäännöksiin. Mikäli soveltamisalaa aiotaan kuitenkin laajentaa, olisi asiasta syytä tehdä perusteellinen oikeudellinen analyysi ja selvitys, voidaanko mahdolliset puutteet toiminnan avoimuudessa korjata muilla tavoin sekä vaikutusarvio työeläkejärjestelmän erityispiirteet huomioiden. Tässä työssä on välttämätöntä olla mukana työeläkevakuuttajien edustus ja asiantuntemus.
      • SLL, Veistola Tapani
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Suomen luonnonsuojeluliiton mielestä selvitys on erittäin hyvä taustatyö. Ympäristöllekin tärkeitä asioita on voitu salailla siirtämällä julkisia toimintoja yhtiöihin. Tällainen salailu on ongelma kansalaisten lisäksi päätöksentekijöille. Raportti päättyy kolmeen vaihtoehtoon, joista Luonnonsuojeluliitto kannattaa laajinta. Perustuslain julkisuusperiaatteen lisäksi se tukee myös ympäristöperusoikeutta (20 §). Huomattakoon, että liikesalaisuuden piiri jää laajimmassakin vaihtoehdossa varsin laajaksi. Säädösmuutoksen piiriin tulisi ottaa yhtiöiden lisäksi myös julkisen vallan omistamia yhdistyksiä, rahastoja ja säätiöitä, jotta asioita ei voisi siirtää niihinkään. Laajemman julkisuuden jalkauttaminen vaatii aikanaan paljon koulutusta. Lisäksi lain toimeenpanon valvontaan tulee antaa esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamiehelle riittävät valtuudet. Myös tietopyyntöjen käsittelymaksujen ja aineistojen hintojen kohtuullisuuteen tulee kiinnittää erityistä huomiota. SUOMEN LUONNONSUOJELULIITTO RY Toimeksi saaneena Tapani Veistola erityisasiantuntija
      • Gasum Oy
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Gasum Oy (”Gasum”) kiittää mahdollisuudesta lausua oikeusministeriön lausuntopyyntöön (VN/4491/2019) julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä. Yleisesti ottaen, Gasum suhtautuu positiivisesti selvityksessä esitettyihin tavoitteisiin avoimuuden lisäämisestä julkisten tehtävien hoitamisessa. Gasum katsoo, että kilpailuneutraliteetin huomioimiseksi julkisuuslakia ei tulisi ainakaan laajentaa sellaisiin valtioenemmistöisiin yhtiöihin, jotka toimivat markkinoilla eivätkä hoida laissa tai sen nojalla säädettyä tai määrättyä julkista hallintotehtävää. Julkisuuslain soveltaminen jäisi näissä markkinoilla toimivissa yhtiöissä käytännössä kapeaksi yhtiön liikesalaisuuksien ja kilpailuasemaa suojaavien säännösten vuoksi, mutta lakiin perustuvat tietopyynnöt mahdollisine muutoksenhakuprosesseineen voisivat lisätä huomattavasti hallinnollista työtä. Lisäksi Gasum katsoo, että pelkän enemmistöosakkaan luonteen vuoksi valtioenemmistöisiä yksityisiä yhtiöitä ei tulisi saattaa eri asemaan asiakirjajulkisuuden osalta kuin markkinoilla toimivia muita yhtiöitä tai valtioenemmistöisiä pörssiyhtiöitä ja pitää tärkeänä yhtäläisen kilpailuaseman arviointia asian jatkovalmistelussa. Näin ollen, mikäli muutostarpeita nykytilanteeseen esitettäisiin, Gasum pitää perusteltuna ainoastaan selvityksessä esitettyä suppeaa vaihtoehtoa, jossa julkisuuslain soveltamisalan piiriin ei otettaisi mitään markkinoilla toimivia valtioenemmistöisiä yhtiöitä.
      • Tesi Oy, Jan Sasse
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Lausuntopyyntö VN/4491/2019 Lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä Taustaa Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa teettämästään selvityksestä koskien julkisuuslain soveltamisalan laajentamista. Selvitys on lainvalmistelun esivalmisteluvaiheen arviointimuistio, jonka tarkoituksena on palvella viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalan mahdollista laajentamista julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin. Muistiossa kuvataan nykyistä lainsäädäntöä yksityisessä toiminnassa syntyvien asiakirjojen julkisuudesta ja toimintaan kohdistuvista viestintävelvoitteista, omistajanohjauksen keinoista osakeyhtiölainsäädännön mukaan sekä julkisten tehtäviä hoitaviin kohdistuvasta erityislainsäädännöstä. Selvitykseen sisältyy myös erittelyä ja arviointia julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevista yhtiöistä, niiden tehtävistä, funktioista sekä toiminnan tavoitteista suhteessa yleisiin etuihin. Avoimuutta voidaan selvityksen mukaan lisätä julkisuuslain lisäksi viestintävelvoitteiden avulla. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta on esitetty kolme erilaista vaihtoehtoja sekä laadittu niitä vastaavat alustavat säännösehdotukset. Suomen Teollisuussijoitus Oy:n tehtävä ja ohjaus Suomen Teollisuussijoitus Oy (Tesi) on valtion pääomasijoitusyhtiö, jonka erityistehtävänä on pääomasijoitusmarkkinoiden kehittäminen, elinkeinoelämän uudistaminen sekä listaamattomien yritysten kasvun ja kansainvälistymisen edistäminen. Tesi toimii markkinaehtoisesti, samoin ehdoin ja tuotto-odotuksin yhdessä yksityisten sijoittajien kanssa. Tesin toimintaa ohjataan osakeyhtiölain ja Suomen Teollisuussijoitus Oy -nimisestä valtionyhtiöstä annetun lain mukaisesti. Tesi noudattaa voimassa olevan lainsäädännön ja yhtiöjärjestyksen lisäksi Suomen listayhtiöiden hallinnointikoodin suosituksia soveltuvin osin. Yhtiön omistaja- ja elinkeinopoliittisesta ohjauksesta vastaa työ- ja elinkeinoministeriön elinkeino- ja innovaatio-osasto. Pääomasijoittamisessa korostuu toiminnan luottamuksellisuus ja sisäisissä toimintatavoissa kiinnitetäänkin erityistä huomiota hyvään hallintotapaan. Tesi noudattaa toiminnassaan Suomen pääomasijoitusyhdistyksen läpinäkyvyys-, avoimuus- sekä Code of Conduct -säännöstöjä sekä omaa Code of Conductia ja siihen liittyviä tarkempia sisäisiä ohjeita. Hyvän hallintotavan mukaisesti yhtiön toiminnan on oltava avointa ja siten hoidettua, että ulkopuolisilla tahoilla säilyy luottamus yhtiön toimintaan. Erityisesti julkisomisteisessa yhtiössä nämä näkökohdat ovat tärkeitä. Tästä syystä käytössä ovat muun muassa henkilökunnan ja hallituksen riippumattomuutta ja esteellisyyttä käsittelevät ohjeet sekä vastuullisen sijoittamisen periaatteet. Suomen Teollisuussijoitus Oy:n lausunto Suomen Teollisuussijoitus Oy lausuu julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä seuraavaa: - Tesi suhtautuu ymmärryksellä tarpeeseen varmistaa, että julkista valtaa käyttävien yksityisten toimijoiden toiminnan avoimuus toteutuu riittävässä määrin. Koska julkisuusperiaate on ensisijassa asiakirjojen saamista koskeva periaate eli kysymys on oikeudesta saada tieto asiakirjasta (käytännössä oikeus saada kopio asiakirjasta tai saada se nähtäväkseen) niiltä osin kuin se ei sisällä salassa pidettäviä tietoja, Tesi korostaa, että julkisuusperiaate tulee jatkossakin rajata juuri julkisen vallan käyttöön. Tämä on erityisen tärkeää siksi, että tiedonsaantioikeus kohdistuu myös asiakirjoihin, joiden laatijat eivät kuulu julkisuuslain soveltamisalan piiriin. - Tesi ei ole viranomainen, eikä se käytä missään tehtävissään julkista valtaa. Nykyisen julkisuuslain mukaan sen soveltamisen edellytyksenä on julkisen tehtävän hoitaminen ja julkisen vallan käyttäminen. Tesi hoitaa sille erikseen osoitettua lakisääteistä tehtävää, pääomasijoittamista, jossa toiminnan luottamuksellisuus on toimialalla toimimisen perusedellytys. Tesi sijoittaa usein uusiin teknologioihin ja on kestämätön ajatus, että tällaiset kohdeyritysten liiketoiminnan ytimeen kuuluvat yrityssalaisuudet tulisivat julkisiksi. On selvää, että myös kanssasijoittajien luottamus Tesiin joutuisi koetukselle, jos samoin ehdoin tehtäviin sijoituksiin liittyvät asiakirjat olisivat Tesin kautta julkisuuslain alaisia. Transaktioiden/sijoitusten luottamuksellisuus varmistetaan aina sopimusteitse ja kohdeyhtiöiden ja kanssasijoittajien on voitava luottaa siihen, että luottamuksellisuus säilyy. Kasvurahastojen rahastojen ja EIP:n kanssa yhteisen ESIR-rahoitusohjelman myötä Tesi hallinnoi myös muiden toimijoiden varallisuutta, mikä perustuu luotettavuuteen ja luottamuksellisuuteen. Julkisuuslain soveltaminen Tesin toimintaan käytännössä estäisi sitä tekemästä sen lakisääteistä tehtävää. - Edellä sanottuun viitaten Tesi pitää oikeana selvityksen kantaa siitä, että valtion sijoitustoimintaa koskevat yhtiöt on lainsäädännön johdonmukaisuuden vuoksi yksinkertaisinta jättää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Ajatus siitä, että tähän ryhmään kuuluvat yhtiöt voitaisiin esim. velvoittaa viestimään nykyistä paremmin toiminnastaan, on toiminnan luotettavuuden ja vastuullisuuden varmistamisen kannalta puolestaan kannatettava ja Tesin näkemyksen mukaan toteutettavissa hyvin esim. omistajaohjauksen keinoin. - Tesi toteaa vielä, että henkilötietojen käsittelyn osalta GDPR on varmistanut, että yksityishenkilöillä on mahdollisuus tutustua kaikkeen tietoon, jota yritykset ovat heistä keränneet, ja mahdollisuus myös pyytää näiden tietojen hävittämistä. Henkilötietoja koskeva sääntely turvaa näin ollen hyvin yksittäisten kansalaisten mahdollisuuden valvoa omia oikeuksiaan ja etujaan. - Tesi pitää erittäin tärkeänä, että julkisuuslain soveltamisen suhteen ei jatkossakaan ole epäselvyyttä tai tulkinnallisuutta, ja että valtion sijoitustoimintaa harjoittavat yhtiöt rajataan selkeästi julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle yllä kerrotuista syistä. Tarvittavan luottamuksellisuuden toteuttaminen vain erillisten yrityssalaisuus- yms säännösten nojalla aiheuttaisi liikaa epävarmuutta muissa markkinatoimijoissa ja vaikeuttaisi esim. Tesin lakisääteisen tehtävän toteuttamista. Tällainen ratkaisu olisi myös hallinnollisesti erittäin kuormittava pienissä sijoitusorganisaatioissa. - Tesi pitää tärkeänä sitä, että valtion omistamien yhtiöiden toiminnasta on riittävästi tietoa saatavilla, ja kannattaa valtion yhtiöiden aktiivista ja avointa viestintälinjaa. Tesin näkemyksen mukaan toiminnan läpinäkyvyyttä on mahdollista lisätä omistajaohjauksen keinoin. Tämä mahdollistaa myös tarkoituksenmukaisuusnäkökohtien huomioon ottamisen joustavammin kuin lainsäädäntö. Helsingissä, 16. syyskuuta 2019 Suomen Teollisuussijoitus Oy Jan Sasse Toimitusjohtaja
      • Maahanmuuttovirasto, Maahanmuuttoviraston ylijohtaja on allekirjoittanut lausunnon
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Maahanmuuttovirasto kiittää mahdollisuudesta lausua julkisuuslain soveltamisalaa koskevaan selvitysmuistioon liittyen. Maahanmuuttoviraston toiminnan osalta selvityksessä ehdotetut muutokset nykyiseen julkisuussääntelyyn vaikuttaisivat koskevan lähinnä vastaanottopalveluita. Valtion omien vastaanottokeskusten osalta tilanne on pääasiassa selkeä: Ne ovat julkisuuslain velvoittamia toimijoita. Selvitysmuistiossa ehdotetuilla julkisuuslain muutosvaihtoehdoilla ei olisi siten vaikutusta näiden vastaanottokeskusten toimintaan tai julkisuuslain soveltumiseen niihin. Vastaanottojärjestelmässä ei toimi valtionyhtiöitä. Edellä mainittujen lisäksi vastaanottokeskuskentällä toimii useita kunnallisia ja yksityisiä vastaanottokeskuksia. Lain kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta (746/2011) (vastaanottolaki) 10 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto sopii kunnan, kuntayhtymän, muun julkisoikeudellisen yhteisön taikka yksityisen yhteisön tai säätiön kanssa vastaanotto- tai järjestelykeskuksen perustamisesta, lakkauttamisesta ja toimipaikasta. Saman pykälän 2 momentin 2 kohdassa todetaan, että sopimuksen tulee sisältää ainakin määräykset, jotka koskevat vastaanottopalvelujen järjestämistä vastaanottolakia ja hallinnon yleislakeja noudattaen. Pykälän 4 momentin mukaan, jos muu kuin viranomainen käyttää julkista valtaa hoitaessaan vastaanottopalveluihin liittyviä tämän lain mukaisia tehtäviään, tähän sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Vastaanottokeskusten ylläpitäjinä toimivilla kunnilla ei tällä hetkellä ole yhtiöitä, joiden kautta ne hoitaisivat vastaanottokeskuksiaan. Kuntien omat vastaanottokeskukset ovat selkeästi julkisuuslain velvoittamia toimijoita. Vastaanottotoiminnan järjestämisessä hyödynnetään monenlaisia tietoja ja niistä koostuvia rekistereitä, joista osasta vastaa Maahanmuuttovirasto ja osasta vastaanottokeskukset. Vastaanottolain 47 §:n mukaan Maahanmuuttovirasto vastaa valtakunnallisten osarekisterien ylläpidosta. Valtakunnallisia osarekistereitä pidetään kansainvälistä suojelua hakevien ja tilapäistä suojelua saavien vastaanoton sekä ihmiskaupan uhrien auttamisen ohjausta, suunnittelua ja seurantaa varten. Näiden osalta rekisterinpitovastuu on Maahanmuuttovirastolla. Vastaanottokeskuksilla on lisäksi käytössä monia niiden itsensä pitämiä rekistereitä. Vastaanottolain 47§:n mukaan vastaanottokeskus tai järjestelykeskus vastaa vastaanottolain 46 §:ssä mainittujen osarekisterien ylläpidosta. Vastaanotto- ja järjestelykeskusten osarekistereitä pidetään kansainvälistä suojelua hakevien ja tilapäistä suojelua saavien vastaanottopalveluiden sekä ihmiskaupan uhreille tarkoitettujen auttamistoimien suunnittelua, järjestämistä, toteuttamista ja seurantaa varten. Lain 50 §:n mukaan rekisterinpitäjä vastaa rekisteriin tallettamiensa tietojen virheettömyydestä sekä tallettamisen ja käytön laillisuudesta omien tehtäviensä hoidossa. Muutoin rekisterinpitäjän vastuuseen sovelletaan, mitä muualla laissa säädetään henkilötietojen suojasta. Tärkein vastaanottokeskusten itsensä ylläpitämä rekisteri on turvapaikanhakijoiden vastaanoton asiakasrekisteri. Vastaanoton asiakasrekisteriin tallennetaan lakisääteisten vastaanottopalvelujen järjestämisen mahdollistamiseksi henkilötiedot, jotka saadaan turvapaikkahakemuksen vastaanottaneelta viranomaiselta. Rekisteröityjä vastaanoton asiakasrekisterissä ovat turvapaikkaa hakeneet henkilöt, joille tarjotaan lakisääteisiä vastaanottopalveluita. Rekisteriin tallennettavat tiedot sisältävät paitsi yksilöinti- ja yhteystietoja, myös arkaluonteisia tietoja, kuten tietoja terveydentilasta. Vastaanottokeskusten itse ylläpitämät rekisterit ja järjestelmät sisältävät siis paljon julkisen vallan käyttöön ja julkisen hallintotehtävän hoitamiseksi tarvittavia tietoja. Vastaanottokeskuksilla on rekisterinpitovastuu muista sen toiminnassa käytetyistä rekistereistä, kuin valtakunnallisista osarekistereistä, joista vastaa Maahanmuuttovirasto. Näin on riippumatta siitä, onko vastaanottokeskus julkinen vai yksityinen toimija. Henkilötietojen käsittely yksityisissä vastaanottokeskuksissa määräytyy rekisterinpitovastuun kautta. Järjestöjen ja yksityisten yritysten ylläpitämissä vastaanottokeskuksissa ei ole valtion tai kuntien omistusta. Yksityiset vastaanottokeskukset eivät ole myöskään julkisyhteisön määräämisvallassa olevia yhtiöitä. Se, mihin yksityisten vastaanottokeskustoimijoiden toimiin julkisuuslaki soveltuu, on tulkinnanvaraista. Näiden yksityisten vastaanottokeskusten osalta on selvää se, että julkisuuslaki koskee niitä silloin, kun ne käyttävät julkista valtaa. Julkisuuslain soveltuminen yksityisiin vastaanottokeskuksiin silloin kun ne hoitavat julkista hallintotehtävää, mutta eivät käytä julkista valtaa, on voimassa olevan lainsäädännön perusteella epäselvää. Tästä onkin ollut jonkin verran eriäviä tulkintoja. Yksittäisten yksityisten vastaanottokeskusten toimesta on esitetty näkemys, että ne hoitaisivat julkisia hallintotehtäviä Maahanmuuttoviraston toimeksiannosta, jolloin niiden hallussa olevien tietojen luovuttamisesta päättäisi Maahanmuuttovirasto. Maahanmuuttovirasto puolestaan katsoo, että vastaanottokeskuksen tehtävistä on säädetty vastaanottolaissa ja myös sopimuksella perustetusta vastaanottokeskuksesta tulee laissa yksilöity toimija, jolla on oma lakiin perustuva asemansa ja vastuunsa. Maahanmuuttoviraston näkemys on, että sen kanssa laadittavan sopimuksen perusteella yksityinen vastaanottokeskus saa perustamismandaattinsa, mutta sen jälkeen suurin osa vastaanottokeskuksen toiminnasta perustuu lakiin, eikä Maahanmuuttoviraston kanssa laadittuun sopimukseen. Tällöin myös julkisuuslaissa säädetyt velvollisuudet kuuluisivat yksityiselle vastaanottokeskukselle sen hoitaessa julkista hallintotehtävää. Näin on siis myös muun kuin julkisen vallan käyttöä sisältävän toiminnan osalta. Vastaanottolain 13 §:n mukaan vastaanottopalvelut järjestää se vastaanottokeskus, jonka asiakkaaksi kansainvälistä suojelua hakeva tai tilapäistä suojelua saava rekisteröidään. Vastaanottopalveluihin kuuluvat majoitus, vastaanotto- ja käyttöraha, sosiaalipalvelut, terveydenhuoltopalvelut, tulkki- ja käännöspalvelut sekä työ- ja opintotoiminta siten kuin tässä luvussa säädetään. Vastaanottopalveluina voidaan järjestää myös ateriat. Erityissääntelyllä on tällä tavoin luotu julkisoikeudellista toimivaltaa myös yksityisille toimijoille, ottamatta kuitenkaan kantaa toiminnan luonteeseen julkisuuslain näkökulmasta. Maahanmuuttoviraston kannalta olisi kannatettavaa, että tällaisen toimijan luonteeseen otettaisiin nimenomaisesti kanta erityislainsäädännössä, kuten selvitysmuistiossa esitetyssä perusvaihtoehdossa on ehdotettu. Tältä osin asiaa voisi selkeyttää myös perusvaihtoehdossa ehdotettu arviointi siitä, tulisiko julkisuuslain soveltamisalaa laajentaa koskemaan tehtäviä hoitavan koko toiminnassa syntyviä asiakirjoja, ei vain julkisen hallintotehtävän hoitoon kuuluvia asiakirjoja. Maahanmuuttovirasto on siis sillä kannalla, että julkisuuslaki jo nykyisellään koskee yksityisiä toimijoita myös silloin kun ne hoitavat julkista hallintotehtävää, vaikka ne eivät tehtäviä hoitaessaan käyttäisi julkista valtaa. Näin on myös tiedon luovuttamisesta päättäessä. Tältä osin muistiossa ehdotetuista vaihtoehdoista perusvaihtoehto toisi selkeyttä sääntelyyn, kun asia riippuisi siitä, sisältyykö tehtävien hoitoa koskevaan lainsäädäntöön erityissäännös velvollisuudesta noudattaa julkisuuslakia. Tällöin asiaa ei tarvitsisi erikseen arvioida yksikkö- tai tapauskohtaisesti. Maahanmuuttovirasto onkin sillä kannalla, että valmistelua tulisi jatkaa perusvaihtoehdon pohjalta. Myös laajempi vaihtoehto tekisi tämän asian selväksi. Laajempi vaihtoehto edellyttäisi kuitenkin vielä huomattavasti tarkempaa lainsäädännön ja käytäntöjen kartoittamista.
      • Työllisyysrahasto, Sisäiset palvelut ja lakiasiat, Halme Virpi
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Työllisyysrahasto kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto asiassa. Työllisyysrahasto pitää julkisuuslain selkeyttämistä avoimuutta lisäävänä ja siksi lähtökohtaisesti kannatettavana. Selvityksessä käsitellään pääasiassa julkishallinnon määräämisvallassa olevien yhtiöiden ja niiden omistajanohjaukseen sekä em. toimintaan liittyvän avoimuuden lisäämistä julkisuuslain keinoin. Näihin ehdotuksiin Työllisyysrahastolla ei ole suoraan lausuttavaa, sillä Työllisyysrahasto ei ole selvityksessä tarkoitettu yhtiö. Työllisyysrahasto on lailla perustettu itsenäinen laitos, jonka tehtävänä on työttömyysetuuksien rahoitus ja aikuiskoulutusetuuksien maksaminen, jossa tehtävässä Työllisyysrahaston keräämin työttömyysvakuutusmaksuin rahoitetaan työttömyysturvaa, eläketurvaa, koulutusta ja palkkaturvaa. Työttömyysvakuutusmaksuista suoritetaan lisäksi työttömyyskassaan kuulumattomien osa Kelalle. Työllisyysrahaston tehtävistä säädetään laissa työttömyysetuuksien rahoituksesta 555/1998. Työllisyysrahaston toiminnassa julkisuuslakia sovelletaan siltä osin, kuin se tehtäviensä hoidossa käyttää julkista valtaa. Julkisuuslain soveltamisesta Työllisyysrahastoon on erityissäännös lain 22f §:ssä, jossa on viittaus julkisuuslain 4.2 §:ään sekä säännös julkisuuslain 22-24 sekä 35 §:ien soveltamisesta sekä julkisuuslain 7 luvun soveltamisesta. Samassa yhteydessä on säädetty työnantajan taloudellista asemaa koskevien tietojen salassapitovelvollisuudesta. Säännöksen säätämisen yhteydessä perustuslakivaliokunta on Työllisyysrahasto julkisen hallintotehtävän hoitoon kantaa perustuslain 124 §:n näkökulmasta, mutta ei tässä yhteydessä käsitellyt julkisuuslain soveltamista (PeVL 15/2012). Erityisesti Työllisyysrahaston kaltaiselle itsenäistä lakisääteistä hallintotehtävää hoitavalle laitokselle yleisen lainsäädännön soveltamisalasäännökset ja soveltaminen voivat aiheuttaa ajoittain epävarmuutta hallintotehtävän hoitoon, sillä soveltamisalasäännökset eivät ole kaikilta osin yhteneväiset ja niihin liittyy tulkinnanvaraisuutta. Näin ollen Työllisyysrahasto pitää tärkeänä, että julkisen hallintotehtävän hoitajaa koskeva lainsäädäntö ja eri lakien soveltamisalat sekä keskinäiset suhteet ovat selkeitä. Työllisyysrahasto pitää kannatettavana, että jatkovalmistelussa selvitettäisiin huolellisesti myös julkista hallintotehtävää hoitavien yhteisöjen osalta eri lainsäädäntövaihtoehtoja julkisuuslain uudistamiselle. Mahdollisessa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevassa valmistelussa tulisi Työllisyysrahaston osalta huomioida ainakin - soveltamisalan laajentamisen ajallinen ulottuvuus ja vaatimukset tiedonhallinnalle ja -luokittelulle - Työllisyysrahaston ajoittainen rahoituksen hankinta joukkovelkakirjalainojen joukkovelkakirjojen liikkeellelaskijana sekä tätä koskevan arvopaperimarkkinasääntelyn huomioiminen - Työllisyysrahaston varojen hoitoa ja sijoitustoimintaa koskevat näkökohdat - muussa kuin työttömyysetuuksien rahoituksesta annetussa laissa Työllisyysrahastolle säädetyt tehtävät (Työsopimuslain 12:3) Työllisyysrahasto pitää tärkeänä, että jatkotyössä tehdään laaja-alaista ja perusteellista selvitystyötä myös julkista hallintotehtävää hoitavien yhteisöjen ja laitosten osalta, jotta julkisuuslainsäädännön soveltaminen on selkeää. Siksi Työllisyysrahasto kannattaa selvityksen lopussa esitettyä jatkoselvitys- ja aineiston keräämisen tarvetta (kohta 6.2.2) sekä huolellista lainsäädännön täytäntöönpanon suunnittelua (kohta 6.2.6)
      • Oulun kaupunki/konsernihallinto
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Viite: Lausuntopyyntö 28.6.2019, VN/4491/2019 OULUN KAUPUNGIN LAUSUNTO JULKISUUSLAIN SOVELTAMISALAN LAAJENTAMISTA KOSKEVASTA SELVITYKSESTÄ Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (2019:31). Selvityksessä on käsitelty erityisesti viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (myöhemmin julkisuuslain) soveltamisalan mahdollista laajentamista julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin ja julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin. Oulun kaupunki toteaa asiasta lausuntonaan kunnioittaen seuraavaa: Yleistä Oulun kaupunki pitää lähtökohtaisesti kannatettavana selvityksessä esitettyä tavoitetta etsiä keinoja avoimuuden toteutumiseen julkisyhteisöjen määräysvaltaan kuuluvissa yksiköissä. Julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yksiköiden avoimuuden ja julkisuuden lisäämiseen tähtäävän lainsäädäntöhankkeen tulee kuitenkin perustua riittävään nykytilan ongelmakohtien kartoitukseen ja siitä tehtävään arvioon tarkoituksenmukaisten lainsäädännöllisten ratkaisukeinojen etsimiseksi, jos sellainen katsotaan tarpeelliseksi. Selvitys on puutteellinen siinä mielessä, että siinä on keskitytty julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen sekä laajentamisen tekniseen toteuttamiseen ilman sitä edeltävää kartoitusta julkisuusperiaatteen tosiasiallisesta toteutumisesta julkisyhteisöjen määräysvaltaan kuuluvissa tytäryhteisöissä tällä hetkellä. Kuntien osalta nykytilan kartoitus on jäänyt pelkän maininnan varaan ja siten selkeästi puutteelliseksi, eikä se anna oikeaa kuvaa esimerkiksi Oulun kaupungin tytäryhteisöjen toiminnan julkisuudesta ja avoimuudesta tällä hetkellä. Selvityksessä ei myöskään käsitellä riittävällä tarkkuudella lakiesityksen vaikutuksia niin sanottuihin inhouse-yhtiöihin eikä sellaisiin julkisyhteisön tytäryhtiöihin, joissa on myös yksityistä omistusta. Kun tavoite on julkisten varojen käytön läpinäkyvyyden lisääminen, olisi syytä myös selvittää mahdollinen julkisuuden lisääminen myös sellaisten yksityisomisteisten yhtiöiden osalta, joiden tulovirta tulee yksin julkisyhteisöiltä (esim. tietyt sote-yhtiöt, joiden ainoat asiakkaat ovat kuntia). Kaikkiin selvityksessä esitettyihin kolmeen erilaiseen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisvaihtoehtoon liittyy haasteita ja kielteisiä vaikutuksia, joita ei ole arvioitu selvityksessä tai joihin ei ole kiinnitetty riittävää huomiota. Selvityksessä ei ole arvioitu riittävästi esitettyjen ratkaisuvaihtoehtojen viranomaisille ja niiden tytäryhtiöille aiheutuvia taloudellisia tai toimintaan kohdistuvia vaikutuksia. Selvityksessä ei myöskään ole kuvattu ja arvioitu muita vaihtoehtoisia tapoja lisätä valtion tai kuntien omistamien yhteisöjen toiminnan julkisuutta ja avoimuutta. Selvityksessä esitetyt julkisuuslain soveltamisalan laajentamisvaihtoehdot Selvityksessä esitetyissä julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen perusvaihtoehdossa ja suppeammassa vaihtoehdossa julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhtiöt jäisivät julkisuuslainsäädännön ulkopuolelle niiltä osin kuin ne toimivat avoimessa kilpailutilanteessa markkinoilla, jollei yhtiö hoida laissa tai sen nojalla säädettyä tai määrättyä julkista tehtävää. Laajemmassa vaihtoehdossa julkisuussääntelyn ulkopuolelle jäisivät vain valtion määräämisvallassa olevat pörssiyhtiöt. Selvityksessä esitettyjen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisvaihtoehtojen vaikutuksia ei ole arvioitu riittävästi, mikä vaikeuttaa selvityksen kommentointia. Vaikutusten arviointi edellyttää vielä laajaa jatkovalmistelua. Selvityksessä ei ole kiinnitetty riittävää huomiota vaihtoehtojen taloudellisiin vaikutuksiin, kuten tytäryhtiöiden lisääntyviin hallinnollisiin kustannuksiin tai yhtiöiden nykyisten vähemmistöomistajien asemaan. Vähemmistöomistajina voi olla myös täysin yksityisiä tahoja. Kaikissa esitetyissä vaihtoehdoissa julkisuuslain piiriin tulisi hyvin erityyppisiä tytäryhtiöitä, joilla on niiden toiminnan laajuuden ja muun muassa henkilöstöresurssien perusteella hyvin erilaiset edellytykset suoriutua julkisuuslain mukaisista velvoitteista. Käytännössä tämä julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen kunnan tytäryhtiöihin aiheuttaisi niille merkittäviä lisäkustannuksia lisääntyneen hallinnon, arkistointivelvollisuuden syntymisen ja tietojärjestelmien muuttamisen vuoksi. Erityisen ongelmallisena on pidettävä selvityksessä esitettyä laajempaa vaihtoehtoa, jonka mukaisesti julkisuussääntelyn ulkopuolelle jäisivät vain valtion määräämisvallassa olevat pörssiyhtiöt. Laajempi vaihtoehto ei ole yhteensovitettavissa kilpailuneutraliteettia koskevien periaatteiden kanssa. Kilpailuneutraliteettisäännösten tavoitteena on turvata julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan tasapuolisia kilpailunedellytyksiä. Kilpailuneutraliteetista voidaan johtaa tasapuolisten kilpailunedellytysten suoja myös julkisomisteiselle yritys- ja liiketoiminnalle. Kuntien markkinoilla toimivat tytäryhteisöt eivät saa joutua kilpailijoitaan tai yhteistyö- ja sopimuskumppaneitaan epäedullisempaan asemaan julkisen omistajuuden johdosta. Julkisuuslainsäädännön soveltamisvelvoite merkitsisi varsinkin markkinaehtoisesti toimivien julkisomisteisten yhtiöiden kannalta heikompaa asemaa suhteessa yksityisomisteisiin kilpailijoihin. Lisäksi esitys toteutuessaan vaarantaa kuntaomisteisten ns. inhouse-yhtiöiden markkinaehtoisen toiminnan, jota hankintalaki ja eräät erityislait näille yhtiöille mahdollistaa. Selvityksen säännösehdotuksissa tarkoitettua avointen ja kilpailtujen markkinoiden käsitettä ei esiinny kuntalaissa tai kilpailulaissa. Selvityksessä ei myöskään ole määritelty kyseistä käsitettä, mikä jättää sen tarkan merkityksen ja siten ehdotetun lainsäädännön vaikutukset epäselviksi. Julkisuuslain soveltamisala tulisi määritellä huolellisesti.   Avoimuuden toteuttaminen Oulun kaupungin omistajaohjauksessa tällä hetkellä Oulun kaupunki on sitoutunut julkisuuden ja avoimuuden aktiiviseen ja oma-aloitteiseen toteuttamiseen kaupungin tytäryhteisöjen toiminnassa. Avoimuuden ja osallisuuden kehittäminen näkyy tytäryhteisöjen kohdalla kaupungin aktiivisena ja julkisuusmyönteisenä omistajaohjauksena, jolla on tehostettu julkisuuden toteutumista tytäryhteisöjen toiminnasta. Selvityksessä on todettu oikein, että kunnilla on käytössään monipuolinen tytäryhteisöjen omistajaohjauksen keinovalikoima. Selvityksessä on kuitenkin tehty väärä johtopäätös keinovalikoiman käytön laajuudesta, sillä selvityksessä ei ole arvioitu kuntien omistajaohjauksen toimivuuden nykytilaa. Oulun kaupungin omistajaohjaus on saanut esimerkiksi tiedotusvälineiltä julkista kiitosta toimintamallistaan. Vuonna 2015 voimaan tulleen kuntalain kokonaisuudistuksen yksi keskeinen tavoite oli vahvistaa kunnan toiminnan kokonaisohjausta ja korostaa konserninäkökulmaa. Oulussa tähän tavoitteeseen on päästy. Oulun kaupunki määrää puitteet kaupunkikonserniin kuuluvien tytäryhteisöjen ohjaukselle ja myös muulle omistajaohjaukselle ja sen keinoille kaupunginvaltuuston (12.9.2016 § 66) hyväksymällä konserniohjeella, jota täydentää kaupunginhallituksen (20.6.2019 § 199) hyväksymä Hyvä hallinto- ja johtamistapa Oulun kaupungin tytäryhtiöissä. Konserniohjeen tavoitteena on kaupunkikonserniin kuuluvien yhteisöjen toiminnan läpinäkyvyyden lisääminen, kaupungin yhteisöstä saaman tiedon laadun parantaminen ja tiedonkulun tehostaminen. Konserniohje koskee Oulun kaupunkia ja sen tytäryhteisöjä sekä näiden tytäryhteisöjä. Kaupungin osakkuusyhteisöissä konserniohjeen periaatteita noudatetaan soveltuvin osin. Hyvän hallinto- ja johtamistapa Oulun kaupungin tytäryhtiöissä –ohjeella yhtenäistetään Oulun kaupungin tytäryhtiöiden johtamis- ja hallintokäytäntöjä ja siten varmistetaan, että tytäryhtiöissä toteutuvat terveet liikeperiaatteet, riittävä avoimuus, tulostietojen oikeellisuus, asianmukainen sisäisen valvonta, riskienhallinta sekä se että kaupungin omistuksia hoidetaan tarkoituksenmukaisesti, luotettavasti ja tehokkaasti konsernin kokonaisetu turvaten. Hyvän hallinto- ja johtamistapa Oulun kaupungin tytäryhtiöissä –ohje sisältää myös erilliset määräykset tytäryhtiöiden tiedottamisvelvollisuudesta. Oulun kaupungin tytäryhtiön tiedotuksesta vastaa yhtiön puolella hallitus ja toimitusjohtaja sekä kaupungin puolella konsernijohto. Tytäryhtiön tiedottamisen on tuettava konsernin asettamia tavoitteita ja toimintapolitiikkaa. Tiedottamisessa ja tietojen antamisessa tytäryhtiötä koskevissa asioissa tulee huomioida kaupungin yleiset tiedotusperiaatteet sekä julkisuus-ja salassapitosäännökset. Mikäli tytäryhtiöllä on asiakkainaan kuntalaisia, yhtiön toiminta on laajaa tai yleistä mielenkiintoa herättävää, on yhtiön huolehdittava, että yhtiössä laadittu toimintakertomus on yleisesti saatavilla. Vaihtoehtoiset tavat lisätä kuntien tytäryhteisöjen toiminnan julkisuutta ja avoimuutta Julkisuuslain organisatorisen soveltamisalan laajentamisen sijaan olisi tärkeää selvittää riittävässä laajuudessa vaihtoehtoisia keinoja parantaa julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden toiminnan julkisuutta ja avoimuutta. Selvityksessä on kuvattu vain hyvin suppeasti mahdollisuuksia proaktiivisen julkisuuden lisäämiseen yhtiöiden toiminnasta turvaamalla välillisen ja muun tiedonsaannin edellytyksiä kuntalaissa ja osakeyhtiölaissa näitä lakeja kehittämällä. Kuntien määräysvallassa olevat tytäryhteisöt eivät nykyisellään ole julkisuuden ja demokraattisen valvonnan ulottumattomissa. Niihin kohdistuu jo voimassa olevan lainsäädännön mukaan erilaisia tiedonantovelvoitteita. Myös kuntalain 29 §:n viestintää koskeva säännös edellyttää kuntaa tiedottamaan kunnan tytäryhtiöiden toiminnasta. Kunnille myös kertyy yhtiöistä tietoaineistoja, jotka ovat julkisuuslain soveltamisalan piirissä. Näin on esimerkiksi keskeisimpien kuntien tytäryhtiöiden omistajaohjausta koskevien asiakirjojen osalta. Tietoa yhtiöistä on saatavilla myös erilaisista viranomaisten yleiseen käyttöön tarkoitetuista rekistereistä, kuten kaupparekisteristä ja yritys- ja yhteisötietorekisteristä. Selvitettäessä tapoja lisätä kunnan tytäryhteisöjen toiminnan julkisuutta ja avoimuutta on huomioitava, että kunnilla on jo käytössään laaja omistajaohjauksen keinovalikoima julkisuuden ja avoimuuden toteuttamiseksi. Tältä osin kuntien asema eroaa valtiosta, sillä kuntien tytäryhteisöjen omistajaohjauksen sisältö ja toteuttamiskeinot on määritelty laissa tarkemmin kuin valtionyhtiöiden omistajaohjauksessa. Lakihankkeen jatkovalmistelussa tulisi arvioida huolellisesti ja objektiivisesti sitä, palveleeko julkisuuslain soveltamisen laajentaminen oikeasti niitä tavoitteita, joita voimassa olevassa laissa on asetettu julkisuuslain tarkoitukseksi. Julkisuuslain 3 §:n mukaan lain keskeisenä tarkoituksena on antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä. Kunnan tytäryhtiöissä ei käytetä julkista valtaa ja useimmiten myös yhtiöt saavat rahoituksensa liiketoiminnallisin periaattein ilman julkista rahoitusta. Kysymys julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden toiminnan julkisuudesta ja avoimuudesta on myös kysymys tarkoituksenmukaisista käytännön ratkaisuista, joilla julkisuutta ja avoimuutta toteutetaan. Lainsäädännön tulee tarjota keinoja, jotka ohjaavat julkisuusperiaatteen ja demokratian toteutumisen kannalta tarpeellisen tiedon jakamiseen ja jotka kansalaisen näkökulmasta helpottavat tiedon tosiasiallista saavutettavuutta. Oulun kaupunki Päivi Laajala Tuomas Möttönen Kaupunginjohtaja Hallintolakimies
      • Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • HUS toteaa lausuntonaan seuraavan. On aiheellista, että asiaa on selvitetty ja siitä syntyy yhteiskunnallista keskustelua. Pyrkimykset avoimuuden ja läpinäkyvyyden lisäämiseksi ovat kannatettavia erityisesti silloin, kun toimitaan julkisin varoin. Julkisuusvelvoite ehkäisee osaltaan myös harmaata taloutta. Suomessa on tapahtunut julkisen sektorin toiminnan yhtiöittämistä monesta syystä, sekä julkisen sektorin omin aloittein että velvoittavana. Esimerkiksi EU:n valtiontukisäännökset edellyttävät yhtiöittämistä, kun toimitaan markkinoilla. Julkiset toimijat ovat myös itse yhtiöittäneet toimintojaan, saadakseen esimerkiksi joustavuutta toimintaansa. Lainsäädäntö asettaa Suomessa rajoituksia yhtiöittämiselle siinä suhteessa, että yhtiöittäminen ei ole mahdollista merkittävän julkisen vallan käytön osalta. Näin ollen merkittävä julkisen vallan käyttö on aina viranomaisilla, joiden suhteen noudatetaan julkisuuslakia. Se, että julkisyhteisöt voivat perustaa yhtiöitä, on poliittisen käsittelyn ja lainvalmistelun tulosta. On tärkeää, että mikäli julkiset toimijat voivat perustaa yhtiöitä - ja siinä rajoissa, kun ne sen voivat tehdä - että nämä sanotut yhtiöt voivat tällöin toimia mahdollisimman samanlaisessa normatiivisessa ympäristössä, kuin mikä muu yritys tahansa. On todennäköistä, että mikäli julkisuuslaki ulotetaan koskemaan esimerkiksi markkinoilla toimivia julkisomisteisia yhtiöitä, aiheutuu näille yhtiöille sellaista hallinnollista taakkaa, jota ei yksityisomisteisella kilpailevalla yhtiöllä ole. Tämän vuoksi keskustelua tulisikin käydä pikemminkin yhtiöittämisen yleisistä rajauksista akselilla julkinen - yksityinen kuin siitä, kohdellaanko laillisesti perustettuja yhtiöitä julkisuuden osalta eri tavalla, riippuen niiden omistuspohjasta. HUS kiinnittää huomiota puheena olevan asian terminologian täsmällisyyteen ja sen tärkeyteen. Selvityksessä on käytetty mm. termejä julkisen vallan käyttö, yleisen edun mukainen tarkoitus, hallintotehtävän hoitaminen, julkinen tehtävä ja yleinen etu. Tämä vaikeuttaa selvityksen tulkintaa. HUS kiinnittää huomiota myös siihen, että kaikkien em. termien tulkintakäytännötkään eivät aina ole täysin selvät. Esimerkiksi julkisen hallintotehtävän käsite, sisältö ja laajuus on ollut keskustelussa sosiaali- ja terveydenhuollossa mm. sote- uudistusten yhteydessä perustuslakivaliokuntaa myöten. Jos julkisuuslakia uudistetaan, tulee käyttää mahdollisimman yksiselitteistä käsitettä sen perusteena, minkälaiseen toimintaan julkisuuslakia sovelletaan. HUSin omistamien yhtiöiden toiminnassa on lähinnä kyse julkisten varojen käytöstä, ei julkisen vallan tai julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Nämä viranomaistehtävät hoidetaan viranomaisena. Osakeyhtiöillä on jo nyt lakisääteisiä velvoitteita toimintansa tietojen julkistamisesta. Niiden tulee julkaista joka vuosi vuosikertomus liitteinen, joka on kaikkien saatavilla kaupparekisteristä. Tilinpäätös sisältää yhtiön taloudellisen asemaa kuvaavat tuloslaskelman, taseen sekä liitetiedostot, joiden perusteella on yhtiön taloudellisesta toiminnasta mahdollista luoda kohtuullisen selkeä käsitys, etenkin, jos vuosikertomuksia seuraa säännöllisesti. Talouslukujen lisäksi tilinpäätökseen liittyy sanallinen vuosikertomusosio, jossa on lakisääteisesti kerrottava yhtiön vuoden aikaiset merkittävät toiminnalliset tapahtumat sekä yhtiön tulevaisuutta ja siinä tiedossa olevia muutoksia koskeva kertomus. Tilinpäätöksen ja vuosikertomuksen tarkistaa riippumaton tilintarkastusyhteisö, joka varmistaa materiaalin oikeellisuuden ja sen, että se antaa riittävän kattavan ja oikean kuvan yhtiön toiminnasta. Näin tilinpäätös ja vuosikertomus yhdessä antavat ulkopuolisille mahdollisuuden tutustua yhtiön toimintaan ja sen laajuuteen halutessaan. Lakisääteisesti julkaistavien tietojen lisäksi HUS käyttää yhtiöissään omistajaohjausta, joka mahdollistaa tietojen saantia monin tavoin. HUS on laatinut konserniohjeen, jota sen yhtiöiden tulee noudattaa toiminnassaan, ja joihin yhtiöt ovat sitoutuneet. Konserniohjeen tarkoituksena on nimenomaisesti mainittu sairaanhoitopiirin tytäryhteisöistä saaman tiedon laadun parantamisen ja tiedonkulun varmistaminen. Konserniohjeessa on useita määräyksiä koskien tiedonsaantia yhtiöiden toiminnasta, koskien mm. HUSin luottamushenkilöiden tietojensaantioikeutta. Yhtiöillä on myös säännönmukainen raportointivelvollisuus toiminnastaan HUSille. Se tarkoittaa mm. kuukausi – ja ennusteraportointia. HUS on omistajana myös edustettuna useimmissa yhtiöidensä hallituksissa. Hallituksen jäsenillä on toimeksiantonsa mukaisesti mahdollisuus ja velvoite seurata yhtiön toimintaa hyvin läheltä ja varmistaa yhtiön toiminnan laadukas toteutus ja tarvittaessa puuttua siihen. Yhtiön hallitus voi myös osaltaan varmistaa sen, että yhtiön tiedotus ja julkaisemat asiakirjat ovat myös julkisuusperiaatteen kirjaimen täyttäviä. HUS kannattaa selvityksessä mainittua mahdollisuutta parantaa tiedonsaantia tehostamalla omistajaohjausta ja julkisen omistajan tiedonsaantioikeuksia omistamissaan yhtiöissä. Tähän HUS on omalla toiminnallaan yhtiöidensä osalta pyrkinyt. HUS näkee, että nykyisenkaltainen toimintamalli yhdistettynä vahvaan omistajaohjaukseen, jossa julkiselle omistajalle pidätetään tiedonsaantioikeuksia yhtiöidensä toiminnasta, olisi asialle riittävä. Selvityksessä esitetyistä vaihtoehdoista HUS pitää perustelluimpana suppeinta vaihtoehtoa.
      • Suomen Satamaliitto ry, Castrén-Mäkilä Annaleena
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • SUOMEN SATAMALIITTO RY 17.9.2019 Oikeusministeriössä on valmisteltu esiselvitys julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta (julkaisuja 2019:31). Esiselvitys on annettu lausunnolle. Suomen Satamaliitto ry, joka edustaa mm. Suomessa toimivia kuntien määräysvallassa toimivia satamayhtiöitä, lausuu esiselvityksestä seuraavaa: Yleistä Esiselvityksen kokonaisuus painottuu esittelemään valtionyhtiöitä, ja näiden toimintaa ja tehtäviä. Kuntien määräysvallassa olevien yhtiöiden toiminnan esittely jää kapeaksi. Tämä on osittain ymmärrettävää senkin johdosta, että kuntakentän yhtiöiden määrä on mittava. Kuntapuolella omistajuus – toisin kuin valtion ollessa kyseessä – on hajautettua, ja siten konserniohjauksen avoimuutta ja tiedon jakamista koskevat käytänteet ovat erilaisia. Esiselvitys on puutteellinen siinä mielessä, että siinä on keskitytty julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen lain teknisistä lähtökohdista ilman, että olisi kartoitettu, kuinka avoimuuden ja tiedonjakaminen käytännössä on toteutunut kuntien määräysvallassa olevissa yhtiöissä. Samalla selvityksestä jää uupumaan ymmärrys siitä, kuinka kansalaisyhteiskunnan tiedonsaantitarpeita täytetään omaehtoisesti, itse yhtiön ja sen moninaisten sidosryhmien tarpeiden mukaan. Esiselvitys tuo esille kuntalain 47§:ssä säädetyn konserniohjeen minimisisällön, jolla ohjataan kuntaomistajaa ottamaan kantaa konserniohjattavien avoimuuteen ja tiedonjakamiseen. Konserniohjetta koskeva sääntely on Satamaliiton näkemyksen mukaan riittävä varmistamaan tarvittavan avoimuuden ja tiedonkulun niin konsernin sisällä kuin sen ulkopuolelle. Samalla konserniohjeen luonne turvaa sen, että erilaiset kunnat voivat ohjata keskenään erilaisia tytäryhteisöjään kullekin sen toiminnan luonteen mukaisella tavalla. Esiselvityksen keskittyessä valtionyhtiöihin jää väistämättä vaikutelma, että demokratian (kansalaisyhteiskunnan) tiedon tarpeiden toteutumista halutaan arvioida erityisesti tilanteessa, jossa omistajuus on keskittynyttä ja määräysvallassa oleva yhtiö on jopa monopoliasemassa markkinoilla. Omistajuuden hajautuneisuudella tai keskittyneisyydellä ei ole suoranaista merkitystä asiakirjajulkisuuteen muutoin, kuin, että käytännössä lienee niin, että monopoliasemassa toimivan yhtiön tiedon jakamisen ja avoimuuden kulttuuri ei ainakaan asiakas- tai sidosryhmistä syntyvän markkinapaineen alla kehity välttämättä aktiivisempaan suuntaan. Esiselvityksessä todetaan, että kuntien konserniohjauksesta on valtion omistajaohjauksesta poiketen yksityiskohtaista lainsäädäntöä. Lisäksi molempien, kuntien ja valtion määräysvallassa olevien yhtiöiden kohdalla omistajalla on käytössään osakeyhtiölain keinot myötävaikuttaa tytäryhtiön avoimuutta ja tiedon jakamista. Satamaliitto katsoo olemassa olevien, kuntalain konserniohjetta koskevan sääntelyn ja osakeyhtiölain yhtiöjärjestystä koskevan sääntelyn antavan riittävät oikeuskeinot varmistamaan tarvittava avoimuus ja tiedonjakaminen kuntien määräysvallassa olevissa yhtiöissä. Sen sijaan esiselvityksessä tehdylle tavoitteenasettelulle, että kuntien ja valtion määräysvallassa olevien yhtiöiden asiakirjajulkisuuden tulisi olla ”samanarvoista” tai ”samantasoista”, ei ole onnistuttu esittämään perusteluita. Jopa teoreettisella tasolla ”samantasoisuuden” tavoittelu ei ole perusteltua kuntien itsehallinnon näkökulmasta. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta satamayhtiöiden näkökulmasta Esiselvityksessä kuvataan kattavasti ja asianmukaisesti julkisuuslain monisyistä olemusta. Samalla selvityksessä todetaan, että julkisuuslain salassapitosäännöksiin ei ole tarvetta tehdä muutoksia. Tämä on perusteltua erityisesti kilpailuilla markkinoilla toimivien yhtiöiden, kuten satamayhtiöt, näkökulmasta. Selvitys tuo hyvin esille sen pulmallisuuden, että talouden ja yhteiskunnan kehittyessä, julkiset hallintotehtävät/ julkiset palvelutehtävät eivät ole staattinen käsite. Se, että esiselvitys tarkastelee julkisen vallan käytön ja julkisten hallintotehtävien eroa asiakirjajulkisuutta koskevan regulaation näkökulmasta, on puhtaasti teoreettinen tarkastelu eikä ota kantaa siihen, kuinka julkisomisteisten yhteisöjen tiedottaminen todellisuudessa toteutuu. Esiselvitys ei osoita sellaista oikeuspoliittista perustetta, minkä vuoksi 1. asiakirjajulkisuutta tulisi laajentaa tiedon jakamiseen laajemmin, tai 2. julkisuuslain soveltamisalaa tulisi laajentaa. Suomen Satamaliitto ry katsoo, että julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevien yhtiöiden tulee jäädä julkisuuslain ulkopuolelle niiltä osin kuin ne toimivat avoimessa kilpailutilanteessa markkinoilla, jollei yhteisö hoida laissa tai sen nojalla säädettyä tai määrättyä julkista tehtävää. Kuntien määräysvallassa olevat yleiset satamat yhtiöitettiin kilpailuneutraliteettisyistä kuntalain velvoitteella. Suomen satamat velvoitettiin siirtymään yhtiömuotoon 31.12.2014 mennessä. Osuuskunta- ja säätiövaihtoehdot olivat mahdollisia, mutta markkinoilla toimivalle kaupalliselle toiminnalle osakeyhtiö antoi luontevat juridiset ja taloudelliset puitteet. Tällä hetkellä Suomessa toimii päätoimialanaan satamanpitämistä harjoittavia satamayhtiöitä 24 kappaletta, joista 20 on kuntien määräysvallassa, ja loput yksityisten henkilö- ja yhteisöomistajien määräysvallassa. Suomessa ei ole yhtään valtion määräysvallassa toimivaa yleistä satamaa. Kaikki Suomen satamayhtiöt toimivat kilpailuilla markkinoilla, ei yksinomaan kotimaan liikenteessä vaan kaikissa satamayhtiöissä toiminta nojaa vahvasti ulkomaan tavaraliikenteeseen. Suomen satamayhtiöt kilpailevat siten keskenään mutta myös muiden, lähinnä Itämeren satamien kanssa. Satamatoiminta ei ole yksinomaan alueellista markkinaa palvelevaa eikä pelkästään kansallista markkinaa, vaan markkina-alue on kotimaata laajempi johtuen pitkälti Suomen vientiin nojaavasta talouden teollisesta rakenteesta. Matkustajaliikenne suuntautuu myös ulkomaan markkinoille. Satamanpitäjä ei Suomessa käytä julkista valtaa. (Useissa Euroopan valtioissa satamat ovat osa julkisorganisaatiota ja käyttävät usein julkista valtaa.) Suomessa satamayhtiöt eivät myöskään hoida julkisia hallintotehtäviä siten, kuin esiselvityksessä julkinen hallintotehtävä kuvataan. Satamien toimintaa säännellään useilla ympäristö- ja turvallisuussäännöksillä, mutta lakisääteistä julkisen hallintotehtävän sälyttämistä satamayhtiöille ei ole erillislainsäädännöllä perustettu. Jopa vuonna 2019 voimaan astunut EU:n satamapalveluasetus tunnistaa oikeuden poiketa eräistä asetuksen asettamista hallintomenettelyistä kansallisesta satamasääntelystä vapautetuissa EU:n jäsenvaltioissa, sellaisissa kaupallisesti toimivissa satamamarkkinoissa kuin Suomessa ja Iso-Britanniassa on. Euroopan satamien hallintomallit poikkeavat monella tapaa toisistaan, ja valtaosassa EU:n jäsenvaltioita satamanpitäminen on edelleen osa julkista hallintoa ja tehtäviltään vahvasti kansallisesti säänneltyjä. Tämän vuoksi EU:n satamapalveluasetukseen on sisällytetty Suomen kaltaisen satamamarkkinan kokoinen aukko. Suomen kansallisesta sääntelystä vapautettu satamanpitäminen on hallintomalliltaan EU:n harvoja poikkeuksia. Esiselvitys painottaa sitä, että julkisuuslain soveltamisalan arvioinnissa merkityksellistä on yrityksen toiminnan, toiminnan luonteen ja tehtävien tarkastelu. Suomen Satamaliitto ry katsoo, että yksinomaan infrastruktuurin hallintaa ei tule rinnastaa yrityksen toiminnan ja tehtävien tarkasteluun. Satamaliitto ei siten jaa esiselvityksen näkemystä, että sataman infrastruktuurin hallinta edustaisi kussakin tapauksessa (ja erityisesti hajautetun omistajuuden vallitessa) sellaista yleistä etua, että julkisuuslain soveltamisala tulisi laajentaa koskemaan satamayhtiöitä Suomessa. Satamat ovat Suomessa hyvin erilaisia toiminnallisesti sekä myös kokonsa puolesta. Samoin omistajina toimivat kuntaomistajat ovat hyvin erilaisia ja eri kokoisia, minkä johdosta myös konserniohjauksen tulee voida olla yksilöllistä. Lopuksi Suomen Satamaliitto ry katsoo, ettei julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta laadittu esiselvitys ole tuonut esille oikeuspoliittisia perusteita julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle kuntien määräysvallassa oleviin satamayhtiöihin. SUOMEN SATAMALIITTO RY Annaleena Mäkilä
      • HAUS kehittämiskeskus Oy
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • HAUS kehittämiskeskus Oy kiittää lausuntopyynnöstä ja selvityksestä. Toteamme, että avoin hallinto, läpinäkyvyys edistävät luottamusta hallintoon ja viranomaistoimintaan ja haluamme omalta osaltamme edistää tätä kehitystä. HAUS kehittämiskeskus Oy toteaa, että nykyinen lainsäädäntö on riittävä ja mahdollistaa tasa-arvoiset toimintaedellytykset tehtävän ja liiketoiminnan näkökulmasta. HAUSin toiminta in-house yhtiönä vaikeutuu merkittävässä määrin, jos liiketoiminnan kannattavuuden keskeiset tiedot avataan. Emme kannata julkisuuslain soveltamisalan laajentamista nykyistä laajemmaksi, koska toteutuessaan julkisuuslaki asettaa toimijat eri arvoiseen asemaan. Valtion hankintoihin on mielestämme hyvä läpinäkyvyys jo nyt nykyisen lainsäädännön puitteissa, esimerkiksi Hanselin palveluiden kautta. Lisäksi voi syntyä tulkinnanvaraisuutta eri toimijoiden kesken missä määrin liiketoimintaan (esimerkiksi hinnat, kumppanuuksiin liittyvät sopimukset) liittyvät tiedot ovat salaisia taikka julkisia. Toteutuessaan tämä nostaa väistämättä hallinnollisen työn määrää ja siitä syntyviä kustannuksia ja tuo riskin sille, että tulkintoja riitautetaan.
      • Kaupunkitoimittajien yhdistys ry, Salomaa Marja
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • LAUSUNTO JULKISUUSLAin SOVELTAMISALAN MUUTOSESITYKSESTÄ Selvityksen kolmesta vaihtoehdosta - suppea, perus ja laaja - kaupunkitoimittajien yhdistys muiden toimittajayhdistysten kanssa kannattaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista selvityksessä esitellyn laajan vaihtoehdon pohjalta - kuitenkin niin, että myös julkisen rahan käyttö tulee nykyistä laajemmin julkisuusperiaatteen piiriin. Yhdistysten mielestä asiakirjojen julkisuusperiaatetta pitäisi soveltaa riippumatta siitä, missä oikeudellisessa muodossa julkisen vallan organisaatio toimii. Journalistiyhdistysten mielestä olennaista on, että läpinäkyvyys on ulotettava julkisen vallan käyttämisen lisäksi mahdollisimman laajasti myös julkisten varojen käyttöön. Tästä syystä selvityksen laajinkin vaihtoehto kaipaisi soveltamisalan laajentamista ohjaavien kriteereiden joukkoon määräysvaltaa ja omistusta koskevan kriteerin lisäksi myös rahoitusta koskevan kriteerin. Julkisuuslain soveltamisalaan tulisi siis pyrkiä saattamaan juridisesta muodosta riippumatta mahdollisimman laajasti sellaiset yhteisöt, jotka toimivat julkisin varoin riippumatta siitä, ovatko ne julkisen vallan omistamia yhteisöjä. Esimerkiksi säätiöitä ei omista kukaan, mutta niissä voidaan tehdä päätöksiä merkittävästä julkisten varojen käytöstä. HUOMIOITA JULKISUUSLAIN SOVELTAMISALAN LAAJENTAMISESTA Yhdistykset katsovat, että selvityksessä esitetyistä vaihtoehdoista perusvaihtoehto ja suppea vaihtoehto eivät riitä turvaamaan yleisön tiedonsaantia ja julkisen vallan vastuuta. Siksi lain soveltamisalan laajentamisen pitää tapahtua laajimman vaihtoehdon mukaisesti tietyin lisäyksin. Julkisuuslain uudistamisen lähtökohtana tulee olla periaate, jossa julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonta mahdollistetaan laajasti ja riippumatta siitä, missä oikeudellisessa muodossa toimintaa harjoitetaan. Siis samaan tapaan kuin Salokantele (s. 173) kuvaa Ruotsin kunnallislain julkisuussäännösten johtavaa periaatetta, jonka mukaan “kuntalaisilla täytyy olla yhtäläinen oikeus valvoa julkisin varoin harjoitettua toimintaa riippumatta siitä, tapahtuuko toiminta kunnan itsensä vai ulkopuolisen toimijan toimesta”. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamista arvioitaessa ei pidä tyytyä siihen, että julkisuuslaki kattaisi nykyistä paremmin julkisen vallan käytön. Lähtökohtana täytyy mielestämme olla myös julkisten varojen käytön avaaminen julkiseksi yleisölle. Tämä lisäisi luottamusta hallintoa kohtaan ja auttaisi torjumaan korruptiota. Uuden julkisuuslain soveltamisalan tulisi kattaa yhteisön oikeudellisesta muodosta ja omistuspohjasta riippumatta nykyisten tahojen lisäksi paitsi raportissa käsitellyt 1) julkisen vallan määräysvallassa olevat yhteisöt ja 2) julkista hallintotehtävää hoitavat (ei siis pelkästään julkista valtaa käyttävät) yksityiset yhteisöt, myös 3) kaikki merkittävissä määrin julkisin varoin toimivat yhteisöt, kuten veikkausvaroin tai kuntien tuella toimivat järjestöt sekä 4) eläkeyhtiöt. Julkisin varoin toimivissa monopoliyhtiöissä julkisuusperiaatteen pitäisi olla laajempi kuin markkinoilla kilpailevissa yhtiöissä. Kun monopolin peruste on kansanterveys (rahapeli- tai alkoholiyhtiöt), tulisi erityisesti arvioida, voiko salassapito ylipäätään perustua liikesalaisuuteen. Lisäksi laissa tulee erikseen huomioida, että myös julkisuuslain piirissä olevien yhteisöjen tytäryhteisöt tulevat lain piiriin. Rakennejärjestelyissä julkisuusperiaatteen tulisi seurata mukana. Koska julkista palvelua tuotetaan monin eri tavoin, olisi olennaista, että myös ostopalveluissa sovellettaisiin julkisuusperiaatetta. Julkisuuslain soveltamisalaa laajennettaessa tulisi viranomaiseen siis rinnastaa mahdollisimman laajasti kaikki viranomaisen ulkopuolella tapahtuva julkisten varojen käyttö. Näissä julkisia varoja käyttävissä yhteisöissä julkisuuslain soveltamista ei tule rajoittaa vain tiettyihin toimintoihin ja niissä syntyviin asiakirjoihin, vaan julkisuuslakia pitäisi soveltaa koko yhteisön toimintaan. Uudistuksessa tulee pyrkiä siihen, että asiakirjojen salaaminen tapahtuisi laissa säädetyillä salausperusteilla, eikä sillä perusteella, että pyydetty asiakirja ei kuulu lain soveltamisalaan. Tämä turvaa perustuslaissa säädetyn julkisuusperiaatteen toteutumisen parhaalla tavalla ja vähentää vaikeasti ratkaistavia tulkintaongelmia. Jos tietopyynnön toteuttamisesta seuraa kustannuksia, viranomainen saa periä nämä tietopyynnön tekijältä itselleen. Nykyään ongelmallista kuitenkin on, että tietohallinnon ulkoistusten myötä palvelut tuottavat yritykset voivat laskuttaa yksinkertaisistakin tietopoiminnoista työmäärään nähden suhteettomia hintoja, jotka viranomainen sitten perii tietopyynnön tekijältä. Tällainen tilanne on esimerkiksi Väestörekisterikeskuksen osalta. Tilanne on omiaan rajaamaan sitä joukkoa, jolla on mahdollisuus pyytää viranomaistietoja. Kohtuuttomien kustannusten ehkäisemiseksi tietopyyntöjen kustannusten tulisikin jatkossa perustua tietopyynnön aiheuttamaan todelliseen työmäärään, ei alihankkijan laskutuspäätökseen. Lisäksi ehdotamme selkeämpää sanktiointia tiedon aiheettomasta salaamisesta ja/tai viivyttelystä. Edellisen hallituksen aikana tehtyjen hallintotuomioistuinmaksujen korotusten peruminen tai maksujen poistaminen asiakirjajulkisuusvalituksista edesauttaisi julkisuuslain tarkoituksen toteutumista ja oikeuskäytännön kehittymistä. Nykyisten maksujen korkea hinta ehkäisee tulkinnanvaraisten salauspäätösten viemistä hallintotuomioistuimeen, vaikka etenkin rajatapauksia pitäisi saada oikeuden arvioitavaksi. ESIMERKKEJÄ ASIAKIRJAJULKISUUDEN ONGELMATAPAUKSISTA Julkisuuslain soveltamisen vuoksi kuntien eläkevakuuttajasta Kevasta on löytynyt takavuosina merkittäviä johdon etuihin liittyviä epäselvyyksiä ja suoranaisia väärinkäytöksiä. Ilman julkisuuslakia media ei olisi päässyt käsiksi niihin. Kevan tapaan muutkin työeläkeyhtiöt sijoittavat ja käyttävät julkista rahaa, mutta niiden julkisen rahan käyttö ei ole läpinäkyvää. Sen vuoksi julkisuuslaki olisi ulotettava myös työeläkeyhtiöihin, -säätiöihin ja -kassoihin Niiden hallinnoima yli 200 miljardin euron varallisuus on kansantaloudellisestikin merkittävä. Toinen esimerkki ovat veikkausvaroin toimivat yhdistykset, jotka käytännössä toimivat julkisin varoin. Olisi syytä pohtia, että vaikka viranomainen ei katso tarvitsevansa entisen laajuisia tilinpäätöksiä julkisin varoin rahoitettujen yhdistysten toiminnan valvontaa varten, pitäisi ne kuitenkin hankkia, jotta yleisö voi valvoa rahankäyttöä. Julkisomisteisissa monopoliyhtiöissä asiakirjojen salaamiselle pitäisi olla nykyistä korkeampi kynnys. Esimerkiksi Veikkauksen strategia ja tulostavoitteet ovat yhtiön hallituksen puheenjohtajan mukaan liikesalaisuuksia, vaikka yhtiöllä ei ole Suomessa kilpailijoita (HS 9.8.2019). Kunnallisissa osakeyhtiöissä nykyinen salassapitolainsäädäntö aiheuttaa ongelmia kaikille osapuolille, myös omistajille ja heidän edustajilleen. Esimerkki tästä on Helsingin ja Espoon yhteisesti omistama Länsimetro oy. Jopa metroyhtiön hallituksen tilaama viimevaiheen selvitys hankkeen myöhästymisen ja kallistumisen syistä jäi salaiseksi (HS 14.4.2017). Edes omistajakaupunkien poliitikot eivät saaneet sitä käsiinsä. Metroyhtiö ei luovuttanut kokouspöytäkirjoja tai mitään asiakirjoja, vaikka eri toimitukset niitä vuorotellen pyysivät (Yle 3.8.2016). Kyseessä oli kuitenkin verovaroin rahoitettu lähes miljardin euron rakennushanke, joka valmistui useita vuosia myöhässä. Erittäin suuri julkisin varoin toimiva kokonaisuus ovat säätiöt. Esimerkiksi Helsingin kaupunki ulkoisti aikoinaan kulttuurivuoden tuottamisen Helsinki 2000 -säätiöön, joka ei ollut julkisuuslain piirissä eikä sen tarvinnut korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan avata asiakirjojaan yleisölle. Näin siitä huolimatta, että se toimi kokonaan Helsingin kaupungin veronmaksajien varoilla. Viime vuosien tuhoisin esimerkki säätiöiden läpinäkymättömyydestä on Nuorisosäätiö, joka on rakentanut omaisuutensa pitkälti julkisin avustuksin. Yhtiön vanha johto näyttää hävittäneen säätiön omaisuutta kymmeniä tai jopa satoja miljoonia euroja. Jos Nuorisosäätiö olisi ollut julkisuuslain piirissä, medialla olisi ollut mahdollisuus valvoa sen toimintaan vuosien 2009-2010 vaalirahaskandaalin jälkeen. Säätiölaitos olisikin saatava julkisuuslain piiriin ainakin siltä osin, kun säätiöt toimivat julkisen rahoituksen varassa tai nauttivat yleishyödyllisyyden perusteella verovapautta. Useiden Nuorisosäätiötä valvovien viranomaisten toimenpiteisiin johtaneet paljastukset mediassa onnistuivat osin raha-automaattiyhdistyksestä (nyk. STEA) julkisuuslain nojalla saatujen säätiön tilinpäätösten avulla. Niiden kerääminen kuitenkin lopetettiin vuonna 2016 byrokratian karsimisen nimissä, joten enää vastaavia asiakirjoja ei ole viranomaisen kautta saatavilla. Kun julkisuuslain soveltamisalaa laajennetaan mahdollistamaan julkisten varojen käytön valvonta nykyistä paremmin, tulee tässä yhteydessä ottaa huomioon myös palkkatietojen julkisuus. Julkisista varoista palkkansa saavien virkamiesten palkkatietojen julkisuus ei perustu julkisuuslakiin, vaan nimikirjalakiin. Julkisuusperiaatteen mukaista olisi, että verovaroista maksetut palkat olisivat yhtäläisesti julkisia. Näin ei tapahdu ilman erityistä huomiota. Uuden yliopistolain lähtökohtana oli pitää yliopistojen julkisuus ennallaan, mutta yliopistojen palkkatiedot muuttuivat julkisista salaisiksi, kun niihin lakimuutoksen myötä sovellettiin vain julkisuuslakia, eikä enää nimikirjalakia. Yksi merkittävä julkisuusperiaatteen toteutumista haittaava, mutta julkisuuslain ulkopuolinen lainsäädännöllinen ongelma on verotietolaki, joka perustuu salassapito-olettamaan ja on siten julkisuusperiaatteeseen nähden nurinkurinen, kuten perustuslakivaliokunta on toistuvasti huomauttanut (mm. PeVL 4/2014, PeVL 40/2005). Käytännössä tämä on tarkoittanut sitä, että verohallinto on verosalaisuuteen vedoten kerta toisensa jälkeen estänyt yleisöltä pääsyn asiakirjoihin, joilla ei ole korkeimman hallinto-oikeuden mukaan ollut merkitystä (KHO 2389/2018 ja KHO 1782/2017) yksityisten verovelvollisten verosalaisuuden kannalta, mutta jotka ovat olleet merkittäviä viranomaisen toiminnan arvioimiseksi. Oikeuden ratkaisut eivät kuitenkaan ole muuttaneet verohallinnon laintulkintaa julkisuusmyönteisemmäksi, vaan siihen tarvittaisiin selvästi lainsäädännöllisiä toimia, joille on muutenkin perustuslakivaliokunnan viitatuista lausunnoista ilmenevät perusteet. Tarvetta verotietolain salassapito-olettaman kumoamiselle korostaa entisestään se, että vuodesta 2013 voimassa olleen lain mukaan määrätty veronkorotus estää rikostutkinnan samassa asiassa. Näin veronkorotuspäätöksistä on tullut myös syyttämättäjättämispäätöksiä, jotka kuitenkin ovat kaiken julkisuuden ulkopuolella. Huomattava osa viranomaisten paljastamista korruptioepäilyistä kuitenkin paljastuu tai voisi paljastua verovalvonnassa.
      • Innovaatiorahoituskeskus Business Finland, Suomela Ari
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Tämä lausunto on annettu yhteisesti Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandin (virasto) ja Business Finland Oy:n (yhtiö) puolesta (yhdessä BF). Nykytila BF pitää avoimuuden ja tarkoituksenmukaisten tiedonsaantioikeuksien varmistamista myös valtion erityistehtäväyhtiöihin nähden kannatettavina. BF katsoo, että sinänsä nykytila julkisuuslain osalta on toimiva. Julkisuuslaki koskee jo tälläkin hetkellä yhtiön toimintaa sen käyttäessä julkista valtaa eli sen tehdessä Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandista ja Business Finland -nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain (1146/2017) 14§:ssä tarkoitettuja valtionavustuslain mukaisia rahoituspäätöksiä. Rahoitustietojen julkisuus on osittain myös oikeuskäytännön kautta selkiintynyt niin, että julkisia tietoja ovat hakijan nimi, haettu määrä ja rahoituksen laji jo siinä vaiheessa, kun rahoitushakemus on tullut virastoon/yhtiöön. Päätöksen jälkeen julkista tietoa ovat myönnetty ja maksettu määrä. Myös tieto kielteisen päätöksen saajan nimi on julkinen. Hieman yksinkertaistaen voidaan sanoa, että luottamuksellista ovat hankkeen nimi ja tarkempi sisältö. Virasto/Tekes on myös jo pitkään julkaissut nettisivuillaan tiedot rahoituksen saajista ja myönnetyistä määristä. Yhtiö on valtion kokonaan omistama osakeyhtiö, jonka omistajaohjausta harjoittaa virasto. Em. BF-lain 16 §:ssä on selkeät säännökset viraston oikeudesta saada kaikki ne tiedot, jotka ovat tarpeen yhtiön ohjaamiseksi ja valvomiseksi. Muutenkin viraston ja yhtiön toiminta on niin tiivistä, että ongelmia viraston tiedonsaannin suhteen ei ole. Sekä virasto että yhtiö ovat mukana yrityspalvelujen asiakastietojärjestelmästä annetun lain (293/2017) mukaisesti järjestetyn asiakastietojen käsittelyjärjestelmien piirissä ja molemmat organisaatiot on myös mainittu yrityspalvelujen asiakastietojärjestelmästä annetun lain (293/2017) 10§:ssä organisaatioina, jotka voivat vaihtaa luottamuksellista tietoa muiden ko. pykälässä mainittujen organisaatioiden kanssa. Viraston ohella myös yhtiö on hankintalain tarkoittama hankintayksikkö, ja yhtiön hankintoihin julkisuuslain periaatteita noudatetaan hankintalain mukaisesti asianosaisjulkisuusperiaatteen mukaisesti. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen Jos harkitaan julkisuuslain soveltamisalan laajentamista yhtiön toimintaan, niin silloin kysymys on siitä, tulisiko lakia soveltaa yhtiön toimintaan myös siltä osin, kuin ei ole kysymys em. julkisen vallan käyttämisestä. Tällä hetkellähän julkisuuslaki ei tuota muuta toimintaa pääsääntöisesti koske. Soveltamisalan laajentamista mahdollisesti harkittaessa tulisi ottaa huomioon BF:n toiminnan erityispiirteet. Yhtiömuodon käytön mukanaan tuomia etuja BF:n toiminnassa, jossa työtä tehdään läheisesti yritysrajapinnan kanssa, on pohdittu Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandista ja Business Finland –nimisestä osakeyhtiöstä annetun lain lainsäädäntötyön yhteydessä. Pohdinnan kohteena on ollut esimerkiksi julkisuuslain suhde vahvan toimiala/yritystoiminnan tuntemusta edellyttävien rekrytointien onnistumiseen. Kun yhtiön rekrytointiprosessit eivät ole julkisia, se tosiasiallisesti mahdollistaa sen, ettei yrityselämän palveluksessa olevat asiantuntijakandidaatit jätä hakeutumatta tehtäviin rekrytointiprosessin julkisuudesta johtuen. Olennainen osa BF:n toimintaa on jo tällä hetkellä – ja tulevaisuudessa mahdollisesti laajemmin – yhtiön operoima ulkomaanverkosto, joka nyt käsittää noin 40 toimistoa eri puolilla maailmaa. Toimistoissa tehdään viennin, innovaatioiden, investointien ja matkailun edistämistä tukevaa yhteistyötä yritysten ja muiden paikallisten sidosryhmien kanssa. Tämä on hyvin konkreettista ja käytännönläheistä toimintaa pitäen sisällään esim. markkinamahdollisuuksien kartoittamista, verkostojen luomista, keskustelua suomalaisten yritysten kanssa ko. maan tarjoamista mahdollisuuksista yms. Mitään julkisen vallan käyttöön liittyviä päätöksiä – eikä muitakaan päätöksiä – eivät ko. toimistot tee. Toimistojen etabloitumistavat vaihtelevat. Joissakin tapauksissa toimistot voivat olla osa yhtiötä, mutta on myös mahdollista, että ne joudutaan rekisteröimään esim. tytäryhtiömuotoon. Paikallisosaamisen varmistamiseksi käytännön työtä tekee myös suuri joukko paikalta rekrytoituja resursseja. Em. erityispiirre on siis huomioitava mahdollista julkisuuslain soveltamisalan laajentamista harkittaessa ottaen myös huomioon, että kaikessa BF:n toiminnassa yritysten pitää voida luottaa siihen, että niiden luottamukselliset asiat pysyvät salassa riippumatta siitä, missä päin maailmaa ne asioivat BF:n kanssa. Yritysten luottamuksen säilyttäminen on koko BF:n toiminnan perusedellytys. Mahdollisia muutoksia harkittaessa on huomioitava myös muutosten ajallinen ulottuvuus. Luottamuksellisuusnäkökulma ja jo olemassa olevien tietosisältöjen käsittelyyn liittyvät käytännön haasteet huomioon ottaen lähtökohtana tulisi olla, että lakia ei sovellettaisi takautuvasti ennen sen voimaantuloa vireille tulleisiin asioihin/toimintoihin.
      • Suomen Vesilaitosyhdistys ry, Tiainen Anneli
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Oikeusministeriölle Viite: Lausuntopyyntönne 28.6.2019 Lausuntopyynnön diaarinumero: VN/4491/2019 LAUSUNTO JULKISUUSLAIN SOVELTAMISALAN LAAJENTAMISTA KOSKEVASTA SELVITYKSESTÄ Vesilaitosyhdistys (VVY) on vesihuoltolaitosten toimialajärjestö. Jäseninämme on lähes 300 vesihuoltolaitosta kattaen noin 90 % maamme vesihuollosta. Vesilaitosyhdistys kiittää mahdollisuudesta lausunnon antamiseen ja toteaa seuraavaa: Oikeusministeriön teettämä selvitys on lainvalmistelun esivalmisteluvaiheen arviointimuistio (jälj. muistio). Se koskee julkisuuslain soveltamisalan laajentamista. Tarkoituksena on tuottaa tietopohjaa mahdollisen lainvalmisteluhankkeen käynnistämistä varten. Muistiossa tarkastellaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalan mahdollista laajentamista muun muassa yhtiöihin, jotka ovat julkisyhteisöjen määräysvallassa. Mukana on kolme eri vaihtoehtoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseksi. Muistion luvussa IV kohdassa 3.4 (alkaen sivulta 73) käsitellään julkisuuslain soveltamista kunnan yhtiöihin. Siinä mainitaan myös vesihuolto (veden otto, puhdistus ja jakelu sekä jäte veden viemäröinti ja käsittely. Lisäksi vesihuolto mainitaan lakisääteisiin palvelutehtäviin liittyvien yhteisöjen kohdalla sivulla 82. Kunnalla on vesihuoltolain (119/2001) mukaan velvollisuus järjestää vesihuolto, joka kattaa sekä toimet talousveden saamiseksi että jäteveden poisjohtamiseksi ja käsittelyksi. Järjestämisvelvollisuus perustuu vesihuoltolain mukaan suurehkon asukasjoukon tarpeeseen tai terveydellisiin tai ympäristönsuojelullisiin syihin. Vesihuoltolaitoksista säädetään vesihuoltolaissa (119/2001). Vesihuoltolaitoksella tarkoitetaan vesihuoltolaissa laitosta, joka huolehtii yhdyskunnan vesihuollosta kunnan hyväksymällä toiminta-alueella. Vesihuoltolaitos voi olla esimerkiksi kunnan liikelaitos, taseyksikkö, osakeyhtiö tai osuuskunta. Osakeyhtiöt ovat pääosin kuntien omistamia, mutta osuuskunnat ovat asiakkaidensa omistamia yhteisöjä. Muistion mukaan kuntien omistamia osakeyhtiöitä on vesihuollossa 77 kpl. Suurin osa vesihuoltolaitoksista toimii kuitenkin osuuskuntamuodossa. Muutamaa isoa vesiosuuskuntaa lukuun ottamatta osuuskunnat ovat kooltaan melko pieniä. Vesiosuuskuntia, joille kunta on hyväksynyt toiminta-alueen, on arviolta alle 1000. Kuntalaissa säädettiin vuonna 2013 yhtiöittämisvelvoitteesta ja nykyisin säännökset sisältyvät kuntalain (410/2015) 126 §:ään. Sen mukaan kunnalla on velvollisuus hoitaa tehtävänsä perustamalla tätä varten osakeyhtiö, säätiö tai yhdistys, jos toimintaa harjoitetaan kilpailuilla markkinoilla. Vesihuolto ei kuulu yhtiöittämisvelvollisuuden piiriin, koska se on luonnollinen monopoli. Katsomme, että organisoitumistavan ei tulisi määritellä julkisuutta koskevien säännösten soveltamista silloin, kun palvelua ei tarjota kilpailutilanteessa markkinoilla (luonnollinen monopoli). Sen sijaan silloin, kun toimintaa harjoitetaan kilpailutilanteessa markkinoilla, kunnan omistamien yhtiöiden ja yksityisomisteisten toimijoiden toiminnan julkisuusvaatimusten tulee olla samanlaiset. Ei ole perusteltua asettaa kunnalliselle yhtiölle lisävaatimuksia ja suurempaa hallinnollista taakka verrattuna muihin vastaaviin yrityksiin. Muistion sivulta 131 alkaen käsitellään julkisuuslain muuttamista muutosehdotusten kautta. Luvun VII kohdassa 3.1 (s. 131 – 133) esitetty perusvaihtoehto vaikuttaa luontevimmalta. Julkisuuslain soveltamisalan piiriin tulisivat sen mukaan sellaiset kaupallisesti toimivat yhtiöt, jotka eivät asemansa tai tehtäviensä luonteensa ja toiminnan tavoitteiden kannalta ole tosiasiassa rinnastettavissa aidosti markkinoilla toimiviin yrityksiin. Vesihuoltolaitosten toiminnan julkisuudesta on jo kuitenkin olemassa useita säännöksiä, joten mielestämme muutos ei juuri toisi lisäarvoa. Vesihuoltolaitoksella on lain 16 §:n mukaan velvollisuus tiedottaa riittävästi laitoksen toimittaman talousveden laadusta ja jäteveden puhdistuksen tasosta sekä siitä, miten vesihuollosta perittävät maksut muodostuvat. Tietojen saamiseen vesihuoltolaitoksen asiakirjoista, jotka sisältävät raaka- tai talousveden laatua ja määrää tai jäteveden käsittelyä ja johtamista koskevia ympäristötietoja, sekä velvollisuuteen edistää tällaisten ympäristötietojen saantia, sovelletaan, mitä julkisuuslaissa säädetään. Päätökseen on muutoksenhakuoikeus. Vesihuoltolaissa on 16 §:n lisäksi useita säännöksiä, jotka koskevat vesihuoltolaitoksen toiminnan läpinäkyvyyttä ja julkisuutta: kirjanpidon eriyttäminen (20 §), hinnoitteluperusteiden julkistaminen (20 c §), tietojen toimittaminen vesihuollon tietojärjestelmään (20 d §), jne. Toiminta-aluekartat tulee julkaista tietoverkossa (8 §). Lisäksi vesihuoltolaissa todetaan liikesalaisuudesta (35 §). Vesilaitosyhdistys toteaa, että vesihuoltotoiminta on jo suurelta osin julkista. Se, mikä ei ole julkista, koskee asiakkaiden henkilötietoja ja liikesalaisuuksia muiden lakien kuin vesihuoltolain nojalla. Vesihuoltolaitokset tekevät asiakkaiden kanssa sopimuksia, joissa on yleensä henkilötietoja tai yritystoimintaa koskevia tietoja. Mielestämme asiakassopimukset eivät voi olla julkisia kunnallisessakaan vesihuoltolaitoksessa, lukuun ottamatta sopimuksiin liitettyjä vakioehtoja ja vesihuoltolaitoksen hinnastoa. Henkilötietojen suoja ja liikesalaisuudet tulee ottaa huomioon. Lisäksi osa vesihuoltolaitosten hallussa olevista tiedoista liittyy vesiturvallisuuteen ja yleiseen turvallisuuteen, kuten vesihuollon verkostojen ja vedenottamoiden sijaintia koskevat kartat ja muut vastaavat tiedot. Katsomme, että tällaiset tiedot tulee luokitella salaisiksi. Verkostojen sijaintia koskevia tietoja joudutaan luovuttamaan, kun joku tekee esim. kaivutöitä. Tiedot tulee kuitenkin rajata pois yleisen julkisuuden piiristä. Kuten muistion luvun III kohdassa 2.3 todetaan, ”viranomaisen asiakirjan julkisuus määräytyy lain salassapitovelvollisuutta (23 ja 24 §) sekä asiakirjan julkiseksi tulemista määrittelevien säännösten kautta. Asiakirja on julkinen niiltä osin kuin se ei sisällä salassa pidettäviä tietoja ja se on tullut tiedonsaantioikeuden piiriin lain 6 ja 7 §:ssä säädetyillä tavoilla. Asiakirjan julkisuus määräytyy siis poissuljennan kautta.” Laki viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta johtaa nykyisellään siihen, että kunnan vesihuoltolaitoksessa on varminta saattaa asiakirjapyyntö kaikissa tapauksissa viranomaiselle, jos tietoa kieltäydytään luovuttamasta. Mielestämme asiakassopimusten asiakaskohtaiset tiedot, kuten henkilöä ja kiinteistöä koskevat tiedot ja liikesalaisuudet, ja vesihuoltolaitoksen verkostojen ja laitteiden sijaintia koskevat tiedot tulee kuitenkin yksiselitteisesti rajata julkisuuden ulkopuolelle vesihuoltolaissa ja/tai julkisuuslaissa. Katsomme, että valmisteltaessa julkisuuslain muutosta tulisi erikseen pohtia muutoksen ajallista ulottuvuutta. Toimijoiden luottamuksensuojan kannalta ei julkisuuslakia voida soveltaa takautuvasti ennen sen voimaantuloa vireille tulleisiin asioihin. Toimijat eivät ole osanneet valmistautua asiakirjojen käsittelyssä ja tallentamisessa siihen, että julkisuus muuttuu. Lisäksi Vesilaitosyhdistys katsoo, että mahdollisten muutosten toteuttamiselle tulee antaa laissa riittävä siirtymäaika. Osmo Seppälä Anneli Tiainen toimitusjohtaja lakiasiain päällikkö
      • Valtion kehitysyhtiö Vake Oy
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Oikeusministeriölle Valtion kehitysyhtiö Vake Oy:n lausunto Asia: Lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä Dnro: VN/4491/2019 Ottaen huomioon Antti Rinteen I hallituksen ohjelman linjauksen Valtion kehitysyhtiö Vake Oy:n tärkeästä tehtävästä valtio-omistuksen käyttämisestä uuden taloudellisen aktiviteetin, kasvun ja työllisyyden synnyttämiseksi, sekä omistajan vielä keskeneräisen työn yhtiön tavoitteiden ja tehtävien tarkistamisessa syksyn 2019 aikana, Valtion kehitysyhtiö Vake Oy kiittää mahdollisuudesta jättää lausunto Oikeusministeriön teettämään selvitykseen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta (2019:31). Vake suhtautuu selvityksen taustalla olevaan ajatteluun lisääntyvästä läpinäkyvyydestä lähtökohtaisen myönteisesti. Periaate, jonka mukaan julkisten toimijoiden toiminnan on oltava mahdollisimman avointa ja niin muiden viranomaisten, päättäjien, median kuin kansalaistenkin arvioitavissa, lisää luottamusta julkisia toimijoita kohtaan. Lainsäädäntöä kehitettäessä on tärkeää huolehtia siitä, ettei rajata epätarkoituksenmukaisesti erilaisten julkisen sektorin omistuksessa ja kontrollissa toimivien yhtiöiden tai muiden organisaatioiden toimintamahdollisuuksia. Kehittyvän lainsäädännön onkin otettava huomioon eri toimijoiden luonne sekä tehtävät yhteiskunnallisen kehityksen edistämisessä. Vaken osalta selvitys herättää kysymyksiä mahdollisten lakimuutosten tulkinnasta. Vaken tarkoitus ja tehtävä on olla monipuolinen ja joustava Suomen hallituksen työväline, jossa on elinkeino- ja innovaatiopolitiikan piirteitä. Julkisuuslain soveltamisen laajentaminen koskemaan liiketoimintaa harjoittavaa sataprosenttisesti valtio-omisteista osakeyhtiötä voi epätarkoituksenmukaisesti toteutettuna tai sovellettuna haitata sekä yhtiön että valtio-omistajan tavoitteiden toteutumista. Selvityksessä esitetään kolme vaihtoehtoista mallia julkisuuslain soveltamisen laajentamiseksi. Käsityksemme mukaan Vake ei kuuluisi suppean mallin soveltamisen piiriin ja perusvaihtoehdossa soveltamisalan ulkopuolelle on rajattu Vakeen liittyen yhtiön toiminta niiltä osin, kun se toimii avoimessa kilpailuasemassa markkinoilla, jollei yhtiö hoida laissa tai sen nojalla säädettyä tai määrättyä julkista hallintotehtävää. Laajassa vaihtoehdossa vain valtioenemmistöiset pörssiyhtiöt on suljettu soveltamisalan laajennuksen ulkopuolelle. Pääasiallisena huomiona jokaiseen esitettyyn malliin on, että vaikka julkisuusperiaatteen mukaisesti julkisella rahalla tehtävän yritys- ja liiketoiminnan tulee olla mahdollisimman avointa ja läpinäkyvää, soveltamisalan laajennuksen riskinä saattaa olla valtion osakeyhtiön asettaminen markkinoilla eriarvoiseen asemaan yksityisiin toimijoihin nähden. Juuri tämän vuoksi selvityksessäkin erinäisissä tapauksissa mainittua epäselvyyttä sovellettavasta tai puutteellisesta lainsäädännöstä tai sen tulkinnasta ei tulisi saattaa vallitsevaksi tilaksi, kuten selvityksessä viitattu erityisrahoitusyhtiöiden julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö ja sen tulkintaongelmat (s. 67). Markkinaehtoisen toiminnan edellytysten säilyttäminen: Vaken toiminnan luonteelle ominaista on ollut monitasoinen ja laaja yhteistyö erilaisten kumppanien, niin julkisten kuin yksityisten, kanssa. Vaikka Vake itse keskittyy toimimaan markkinapuutteita korjaten, on Vaken kumppaneiden ja omistamien yhtiöiden joukossa runsaasti markkinaehtoisia toimijoita. Vaken toimintaa markkinoilla ja avoimessa kilpailuasemassa toimivien yritysten omistajana tai kumppanina ei tule vaarantaa tai vääristää julkisuuslain muutoksilla. Liikesalaisuudet ja kilpailuasemaan vaikuttavat tiedot: Liikesalaisuudet rajataan julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle, mutta erityistä huomiota olisi kiinnitettävä valmisteilla olevaan liiketoimintaan. Myös jatkossa kaikkien Vaken liiketoiminnan valmisteluasiakirjojen tulisi olla lain soveltamisen ulkopuolella, koska ne sisältävät mm. yritysten liikesalaisuuksia. Nämä tulisi rajata Vaken näkemyksen mukaan julkisuuslain ulkopuoliseksi toiminnaksi, jotta yhtiöllä säilyisi vastaavat toimintaedellytykset mitä yksityisillä verrokeilla. Riskinä on, että Vakea ei nähdä hyvänä kumppanina, jos Vaken kautta yritysten liiketoiminnan tiedot päätyvät julkisiksi, vaikka Vake ei tekisi sijoituspäätöstä ko. yritykseen. Julkiset hallintotehtävät sekä julkisen vallan käyttämisen määrittäminen uudenlaisessa valtion liiketoiminnassa: Oman haasteensa poliittisessa ohjauksessa toimivalle Vaken toiminnalle luo mahdollinen toteuttava yhteistyö viranomaisvastuulla toimivan ministeriön, viraston tai muun julkisen tahon kanssa. Hallintotehtävien suorittaminen suhteessa yhtiön rahoitus- tai sijoitustoimintaan tulee selventää ja mahdollisessa lainsäädäntötyössä tähän tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Hallinnolliset kustannukset: Yhtiön näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltamisen laajentaminen koskemaan Valtioneuvoston toimintaa välittömästi palvelemaan perustettua yhtiön liiketoimintaa olisi haasteellista myös Vaken oman sisäisen toiminnan selkeyden suhteen. Vake suhtautuu selvityksen taustalla olevaan ajatteluun lisääntyvästä läpinäkyvyydestä lähtökohtaisen myönteisesti, mutta pyytää ottamaan huomioon sen toimintaan liittyvät erityispiirteet uutta lainsäädäntä säädettäessä, ettei se lisää kohtuuttomasti Vaken hallinnollisia kustannuksia tai tee hallinnollista kohtuuttoman raskasta. Yhtiön mielestä riittävä avoimuus ja läpinäkyvyys on saavutettavissa esimerkiksi yhtiölle asetettavien viestintäperiaatteiden sekä -velvoitteiden kautta. Helsingissä 17.9.2019 Paula Laine, toimitusjohtaja, Valtion kehitysyhtiö Vake Oy
      • Väestörekisterikeskus, Hallinto ja yhteiset palvelut, Kallio Noora
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Väestörekisterikeskus lausuu asiassa erityisesti siitä näkökulmasta, että selvityksessä esitetyillä ratkaisuvaihtoehdoilla voi olla merkittävää vaikutusta myös avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun direktiivin (2019/1024/EU) tarkoitusten toteutumiselle. Siltä osin kuin yhteisöt eivät jo nyt kuulu ko. direktiivin soveltamisalaan, julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen myös tällaisiin toimijoihin lisäisi niillä olevan datan hyödynnettävyyttä, avoimuutta ja siten parantaisi demokratian toteutumisen edellytyksiä. Väestörekisterikeskus ehdottaa, että tämä näkökulma otetaan jatkovalmistelussa huomioon ja tuetaan myös yhteiskunnan digitalisaatiokehitystä turvaamalla oikeus saada pyydetyt tiedot / asiakirjat koneluettavassa muodossa jatkossa. Lisäksi julkisuuslain noudattamista tulisi valvoa paremmin jatkossa. Nyt jokainen toimija tulkitsee julkisuuslakia hieman omalla tavallaan ja esimerkiksi henkilötietojen suojan ja julkisuuslain väliset tulkinnat ovat vaihtelevia.
      • SAK ry, Työehdot-osasto Timo Koskinen
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Avoimuuden lisääminen julkishallinnon määräämisvallassa olevissa yksiköissä on SAK:n mukaan tarpeellista, koska julkishallinnon tehtäviä ja palveluja sekä julkisyhteisön muiden toimintojen siirtyminen yhä laajemmin varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolelle on ollut laajamittaista ja tulee mitä ilmeisimmin jatkumaan. Muistiossa on esitetty yhtenä mahdollisuutena, että tästä huolimatta ei ryhdyttäisi mihinkään toimenpiteisiin. Asiasta on kuitenkin tehty lukuisia eduskunta-aloitteita ja julkinen keskustelukin viittaa voimakkaasti julkisuuden tosiasialliseen lisäämistarpeeseen. Näin ollen vaihtoehto olla tekemättä mitään ei voine olla jatkotoimenpidevalikossa. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen osalta muistiossa todetaan, että julkisuuslain salassapitosäännökset mm. ovat muokattavissa sellaisiksi, että ne suojaavat liikesalaisuuksia ja yhtiöiden muita intressejä. Muistion perusvaihtoehdossa ja ns. suppeammassa vaihtoehdossa julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhtiöt jäisivät julkisuuslainsäännön ulkopuolelle niiltä osin kuin ne toimivat avoimessa kilpailutilanteessa markkinoilla. Sen sijaan laajemmassa vaihtoehdossa julkisuussääntelyn ulkopuolelle jäisivät vain valtion määräämisvallassa olevat pörssiyhtiöt. Tämä laaja vaihtoehto takaisi SAK:n mielestä avoimuuden toteutumisen laajasti ja olisi siten kannatettavin vaihtoehto jatkovalmistelulle. Muistiossa on esitetty esimerkinomaisesti lukemattomia esimerkkejä eri yhteisöistä, joihin lakimuutoksilla saattaisi olla vaikutuksia. Yksityiskohtainen lausuminen eri yhteisöjen asemasta valmistelun tässä vaiheessa ei kuitenkaan ole vielä mahdollista eikä tarkoituksenmukaista. Lausunnon kohteena olevan muistion luonteesta on johdantokappaleessa todettu, että se on ”lainvalmistelun esivalmistelun arviointimuistio, jonka tarkoituksena on palvella viranomaistoiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamisalan mahdollista laajentamista julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin”. Tältä osin SAK haluaa erityisesti lausua, että lausuntopyynnön kohteena olevassa muistiossa on ansiokkaasti tuotu esille mahdollisia eri vaihtoehtoja yleisellä tasolla. Tämän lisäksi on kuitenkin tärkeää, että jatkovalmistelussa keskitetään huomioita yksityiskohtaisemmin myös erillisten alojen toimintaan. Muistiossa ei ole huomioitu muun muassa työeläkevakuutuksen erityispiirteitä eikä esitettyjen muutosten vaikutuksia alan kilpailuun ole myöskään muistiossa käsitelty. Mikäli jatkovalmistelu etenee työeläkevakuutuksen osalta tulee jatkovalmistelussa olla mukana järjestöjen ja työeläkealan edustus. Eläkelaitosten asemaa ja tehtäviä on muistiossa käsitelty hyvin suppeasti ja mahdollisten lainsäädäntömuutosten vaikutuksia ei ole tältä osin selvitetty. Myös muissa työmarkkinajärjestöjen asemaan ja toimintaan liittyvissä asioissa tulisi työmarkkinajärjestöillä olla mahdollisuus osallistua jatkovalmisteluun. Julkisuutta koskevien säännösten lisäksi SAK kiinnittää huomiota, että käytännössä julkisena pidettäviin asioihin ja perustellusti salassa pidettävien asioiden käsittelyyn vaikuttaa merkittävästi henkilöstön koulutus sekä julkisuus- ja tietosuojalainsäädännön osaaminen. Lisäksi riittävä henkilöstömäärä, kiire ja yhä yleistyvä toimitettavien tietojen maksullisuus asettaa käytännössä vaatimuksia julkisuuden toteutumiselle käytännössä. Tietoja on hankala pyytää ja niiden julkistaminen/toimittaminen saattaa kestää. Julkisuuden toteumista hankaloittaa myös, että valtion määräämisvallassa olevia yhtiöitä on perustettaessa toimintoja saatettu pilkkoa yhä pienempiin osiin ja yhtiöt ovat yhä enemmän rakenteeltaan konserneja tytäryhtiöineen. Nämä kaikki seikat tulee myös huomioida jatkovalmistelussa ja tulevia toimenpiteitä valmisteltaessa.
      • Tampereen kaupunki, Konsernijohtaja Juha Yli-Rajalan päätös 16.9.2019 § 111, Aittala Pauliina
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Tampereen kaupungin lausunto: Julkisuuslain laajentaminen kuntayhteisöihin ei ole tarpeellista, mutta viestinnällistä avoimuutta tulisi lisätä ja laajentaa. Julkisuuslain laajentamista kuntayhteisöihin puoltavat seuraavat seikat: • keskimäärin kuntayhtiöt ja –säätiöt eivät viesti riittävästi toiminnastaan (vrt. pörssiyhtiöt) • pääosan liikevaihdostaan julkisista varoista saavien yhteisöjen tulee olla varsin avoimia viestinnässään ja kertoa toiminnastaan • yhteisöissä tehdään hyvää työtä, siitä kertominen voi edesauttaa bisnestä ja brandin rakentamista Julkisuuslain laajentamista vastaan ovat seuraavat seikat: • kilpailutilanteessa markkinoilla toimivia yhtiöitä ei pidä pakottaa yksityisomisteisia laajempaan julkisuuteen • hallitusten pöytäkirjojen ei pidä olla julkisia missään tilanteessa • viestinnällistä julkisuutta pitää lisätä, mutta asiakirjojen julkisuutta ei • kunnat menettävät hallitusammattilaisten osallisuuden Tampereen kaupungin ratkaisuehdotus on seuraava: • kuntakonserniin kuuluvia yhteisöjä ei lailla velvoiteta asiakirjajulkisuuteen • kuntalailla tai julkisuuslailla lisätään avoimuutta ja viestintävelvollisuutta siten, että yhteisöjen on julkaistava esim: o perustiedot yhtiöstä ja sen liiketoiminnasta, asiakkaista ja palveluista yleisellä tasolla o tilinpäätös ja hallituksen toimintakertomus, tilintarkastuskertomus o hallituksen ja johdon kokoonpanot o tilinpäätöksen lisäksi vähintään kerran vuodessa toimintakatsaus (6 kk tai 4/8 kk) o tiedotteet olennaisista kuntalaisia ja asiakkaita koskevista tapahtumista tai asioista Perusteluna ratkaisuehdotukselleen Tampereen kaupunki esittää seuraavia näkökohtia julkisuuslain soveltamisalaan, suppeaan vaihtoehtoon ja laajaan vaihtoehtoon: Julkisuuslain soveltamisala • Jo nykyinen julkisuuslaki antaa mahdollisuuden saada tietoa. Mahdollisuutta käytetään kuitenkin vähän. • Jos julkisuuslain soveltaminen laajennetaan kuntayhteisöihin, tulevassa laissa tulee ratkaista mitä tietoja julkisuus koskee sekä missä ja miten tiedot pidetään saatavilla. • Tampereen kaupungin omistajaohjauksen näkökulmasta on hyvä, että julkisuuslain organisatoriseen soveltamisalaan eivät kuuluisi kuntien määräysvallassa olevat tytäryhtiöt tai säätiöt. Julkisuuslakia kuitenkin sovelletaan omistajaohjauksessakin kuntien asiakirjoihin silloin, kun on kyse viranomaisen (omistajaohjauksen) hallussa olevista asiakirjoista, joita esimerkiksi luottamushenkilöillä on oikeus pyytää jo nykyisen lainsäädännön perusteella omistajaohjaukselta. • On perusteltua, että esimerkiksi hallituksen pöytäkirjat ja yhtiön muut hallinnon sisäiset asiakirjat eivät kuuluisi julkisuuslain piiriin. Jos näin olisi, hallituksen koko toiminta olisi täysin julkista (pois lukien julkisuuslain perusteella erikseen salaiseksi merkityt pykäläkohdat). Se voi vaikeuttaa hallitustyöskentelyä monin eri tavoin ja lisätä hallinnollista työtä asioiden valmistelussa. Kunnallisten luottamuselinten toimintakulttuuri ja -mallit siirtyisivät todennäköisesti myös kunnan omistamiin osakeyhtiöihin. Menettely loisi helposti paineita siihen, että hallitusjäsenet alkaisivat yhtiön hallituksessa ajaa taustaryhmiensä etuja, eivätkä osakeyhtiölain mukaisesti yhtiön etua, koska hallituksen päätökset olisivat julkisia. Tämä aiheuttaa riskin, että hallitusjäsenten taustaryhmittymät saattavat vaikuttaa päätöksentekoon. Viimeaikainen kehityssuuntaus kuntien omistajaohjauksessa on ollut kunnan tytäryhteisöjen hallitustyöskentelyn ammattimaistuminen ja liiketoiminnan ja talouden asiantuntijoiden mukaantulo hallitustyöskentelyyn. Hallitusammattilaiset vierastavat kunnan luottamuselinten tyyppistä hallitustyöskentelyä. Heidän mukaan saamisensa kuntayhtiöiden hallituksiin olisi nykyistä haastavampaa. Suppea vaihtoehto • Kuntien tytäryhteisöjä koskien suppea vaihtoehto voisi olla mahdollinen, mikäli se rajattaisiin selvästi koskemaan esimerkiksi kuntaomisteisia in house -yhtiöitä, joissa jokin kunnan tehtävä, usein tukipalveluluonteinen tehtävä on annettu kunnan omistaman yhtiön hoidettavaksi ja yhtiö saa liikevaihtonsa käytännössä lähes täysin omistajiltaan (hankintalain mukaiset rajat ulosmyynnille, max 5 % liikevaihdosta tai 500 000 euroa) -> näissä tapauksissa julkisuus voi olla perusteltua, koska yhtiö toimii käytännössä kokonaan julkisen organisaation tulovirran varassa. • In-house yhtiötkin ostavat osan palvelutarjonnastaan ja/tai materiaaleista markkinoilla toimivilta toimittajilta. Asiakirjojen laaja avaaminen voisi vahingoittaa in-house yhtiön ostopalveluiden kilpailuttamista, kun tarjoaja saattaisi kyetä avaamaan tilaajan oman tuotannon kustannuslaskentaa. • Tuo kilpailluilla markkinoilla toimimisen rajaaminen voi olla joissain tapauksissa käytännössä haastavaa ja siinä voi ilmetä rajanveto-ongelmia. Tekisikö yksikin sopimus markkinatoimijan kanssa toiminnasta markkinaehtoista vai jokin osuus esimerkiksi liikevaihdosta. • Suppea vaihtoehto tuntuu tarkoituksenmukaiselta vaihtoehdolta lisättynä esimerkiksi velvoitteella tiedottaa ja viestiä, kuten tässä oikeusministeriön selvityksessä todetaan. Esimerkiksi kuntien tytäryhteisöjen tiedottamisessa ja viestimisessä olisi paljon tehtävää. Laaja vaihtoehto • Laaja vaihtoehto voisi pahimmillaan johtaa tirkistelyjulkisuuteen, siis nopeisiin poimintoihin vaikka kuntien tytäryhteisöjen hallitusten jäsenten toiminnasta. • Asiaa voidaan verrata pörssiyhtiöiden hallituspaikkojen tasa-arvolinjauksiin. Suomi ei ole asettanut lakiin sukupuolikiintiötä, mutta määrätietoisella ohjeistuksella, tiedottamisella ja julkisella paineella naisten osuus hallituksissa on noussut. Myös julkisuuslain laajentamisessa vapaaehtoisuus ja julkinen paine tuottaisivat todennäköisesti parhaan lopputuloksen.
      • Tietosuojavaltuutettu
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Kiitän saamastani lausuntopyynnöstä. Lausuntonani totean, että selvitys on hyvin laadittu. Sen tarkoituksena on ollut tuottaa tietopohjaa mahdollisen lainvalmisteluhankkeen käynnistämistä varten. Siinä selvitys onkin hyvin onnistunut. Toimialaani kuuluvan henkilötietojen suojan osalta pidän tärkeänä, että varsinaisen lainvalmistelun yhteydessä tehtäisiin henkilötietojen suojan osalta tietosuoja-asetuksen tarkoittama vaikutustenarvio. Minulla ei ole muuta huomautettavaa selvityksen osalta. Reijo Aarnio tietosuojavaltuutettu
      • Suomen Erillisverkot Oy
        Päivitetty:
        17.9.2019
        • Suomen Erillisverkot Oy (jäljempänä Erillisverkot) kiittää mahdollisuudesta lausua viitekohdassa todetusta selvityksestä ja lausuu asiassa seuraavaa. Kuten laajassa selvityksessä on todettu, julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta annetun lain (10/2015) 19 §:n mukaisesti julkisuuslaki tulee sovellettavaksi Erillisverkoissa ja sen alihankkijoissa niiden hoitaessa turvallisuusverk-kolain mukaisia tehtäviä. Turvallisuusverkkotoiminnan lisäksi Erillisverkoille on tulossa verkkoinfrastruktuurin yhteisrakentamisesta ja -käytöstä annetussa laissa (276/2016) tarkoitettuja palveluntuottajan tehtäviä. Yhteisrakentamislain 6 §:n 2 momentin mukaan palvelun tuottajan (Erillisverkot) on toiminnassaan muun ohella noudatettava julkisuuslakia. Siltä osin kuin Erillisverkoissa hoidetaan julkisia hallintotehtäviä, on julkisuuslain soveltamista koskevan lainsäädännön tila kunnossa. Erillisverkot ei kannata, että julkisuuslain soveltamisalaa laajennettaisiin selvityksessä todetuilla tavoilla muihin valtio-omisteisiin osakeyhtiöihin. Julkisuuslakia tulisi siten soveltaa vain niissä osakeyhtiöissä, jotka hoitavat julkisia hallintotehtäviä lain perusteella. Täten julkisuuslakia ei tulisi laajentaa valtion omistamiin osakeyhtiöihin, jos ne toimivat vapailla kaupallisilla markkinoilla. Erillisverkkojen käsityksen mukaan markkinaneutraliteetti edellyttää, että kaupallisilla markkinoilla toimivat valtio-omisteiset osakeyhtiöt toimivat saman sääntelyn alaisena kuin muutkin osakeyhtiöt. Täten valtio-omisteilla ja kaupallisilla markkinoilla toimivilla osakeyhtiöillä ei tulisi olla muihin osakeyhtiöihin verrattuna lainsäädännössä annettuja lievennyksiä tai tiukennuksia. Kaupallisesti toimivat yritykset soveltavat toimintaansa liikesalaisuuslakia (595/2018), jonka perusteella yritykset määrittelevät mikä on liikesalaisuuden alaista suojattavaa tietoa. Mikäli valtio-omisteisissa osakeyhtiöissä liikesalaisuuksien suoja muodostuisi jatkossa julkisuuslain 24 §:n perusteella, olisi liike-salaisuuden määritelmä erilainen kuin liikesalaisuuslain perusteella. Tämä yksinomaan sen johdosta, että julkisuuslain julkisuusperiaate johtaa soveltamis-käytännössä usein julkisuuden etusijaan liikesalaisuuksien kustannuksella. Lisäksi julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen voisi siihen, että valtio-omisteisten osakeyhtiöiden kaupalliset kilpailijat ryhtyvät tekemään julkisuuslain mukaisia tietopyyntöjä, jotka olisivat muutoksenhakuprosessien johdosta pitkäaikaisia. Pahimmassa tapauksessa lopputuloksena voisi olla perusteettomien tietopyyntöjen tekeminen yksinomaan haitantekotarkoituksessa. Edellä todetun lisäksi Erillisverkot kiinnittää huomiota siihen, että julkisuuslain soveltamisala vaikuttaa joiltakin osin myös muiden viranomaistoimintaan koskevien lakien soveltamisalaan. Esimerkkinä voidaan mainita tämän hetken tiedon mukaan 1.1.2020 voimaan tuleva julkisen hallinnon tiedonhallintalaki. Tiedonhallintalain 3 §:n mukaisesti tiedonhallintalakia sovelletaan tiedonhallintaan ja tietojärjestelmien käyttöön, kun viranomaiset käsittelevät tietoaineistoja. Lain perusteella annetaan asetus, jossa säädetään viranomaisen asiakirjojen turvallisuusluokittelusta, turvallisuusluokiteltaviin asiakirjoihin tehtävistä merkinnöistä sekä turvallisuusluokiteltujen asiakirjojen käsittelyä koskevista tietoturvallisuus-toimenpiteistä. Tiedonhallintalaissa viranomaisella tarkoitetaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuja viranomaisia. Mikäli julkisuuslain soveltamisalaa laajennettaisiin, tulisi tarkasti etukäteen selvittää, ettei sillä aiheuteta perusteettomia toiminnallisia tai taloudellisia vaikutuksia kaupallisilla markkinoilla toimiville valtio-omisteisille osakeyhtiöille. Lisäksi sääntelykokonaisuus ei saisi johtaa epäselvään tulkintatilanteeseen sen osalta milloin julkisen hallinnon yleislait tulevat sovellettavaksi ja milloin eivät.
      • Politiikantoimittajat ry
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Politiikantoimittajat ry on laatinut lausunnon yhdessä Taloustoimittajat ry:n ja muiden toimittajayhdistysten kanssa. Kansalaisten mahdollisuus saada tietoa julkisen vallan päätöksenteosta ja julkisten varojen käytöstä on kansanvallan toteutumisen ehto. Kaikilta osin tämä ehto ei nykyisellään toteudu. Yksi merkittävä uhka avoimuudelle ja yleisön tiedonsaannille ovat järjestelyt, joissa julkinen valta yhtiöittää toimintojaan ja pystyy näin pimittämään yleisöltä tietoja, jotka muutoin olisivat julkisia. Yksi viimeaikainen esimerkki tästä koskee Helsingin ja Espoon kaupunkien omistamaa Länsimetro Oy:tä. Yhtiön johto ei suostunut luovuttamaan metroyhtiön hallituksen tilaamaa selvitystä hankkeen myöhästymisen ja kallistumisen syistä edes omistajakaupunkien poliitikoille. Uhattuna ei siis ole yksistään yleisön vaan myös päätöksentekijöiden tiedonsaanti. Voidaan olettaa, että yhtiöittämisiin liittyvät avoimuusongelmat vain yleistyvät tulevaisuudessa, jos kuntien sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät entistä enemmän yhtiöiden hoidettaviksi. Näistä syistä julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen on Politiikantoimittajat ry:n mielestä erittäin tärkeä hanke. Yhdistys katsoo, että kansalaisten perusoikeus, tiedonsaanti julkisen vallan ja julkisten varojen käytöstä, ei saa olla riippuvainen siitä, millaisin juridisin rakentein julkinen valta päättää toimintansa järjestää. Hankkeen pohjaksi tehty selvitys esittää julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle kolme vaihtoehtoa – suppea, perus ja laaja. Politiikantoimittajat ry kannattaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista laajan vaihtoehdon pohjalta. Muut vaihtoehdot eivät takaa kansalaisille riittäviä tiedonsaantioikeuksia ja ovat omiaan synnyttämään lain soveltamisalaan liittyviä tulkintakiistoja. Tärkeää on myös varmistaa, että julkisuuslaki ulottuu julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden tytäryhtiöihin. Lisäksi huomautamme, että edes selvityksessä esitelty laaja vaihtoehto ei takaa aukottomasti kansalaisten tiedonsaantia ja julkisen vallan velvollisuutta toimia vastuullisesti. Myös julkisyhteisöjen määräysvallassa olevat säätiöt ja yhdistykset pitäisi ottaa julkisuuslain piiriin. Esimerkiksi Helsingin kaupunki ulkoisti aikoinaan kulttuurivuoden tuottamisen Helsinki 2000 -säätiöön, joka ei ollut julkisuuslain piirissä eikä sen tarvinnut korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan avata asiakirjojaan yleisölle. Näin siitä huolimatta, että se toimi kokonaan Helsingin kaupungin veronmaksajien varoilla. Julkisen vallan käytön lisäksi julkisuuslain pitäisi mahdollisimman laajasti taata kansalaisille oikeus seurata julkisten varojen käyttöä. Jos yhtiöt, yhdistyksen tai säätiön toiminta nojaa julkiseen rahoitukseen, on kansalaisilla oltava mahdollisuus seurata noiden varojen käyttöä.
      • Fortum Oyj, Lausunnon on laatinut Henrik Hinders Corporate Legal tiimistä
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Fortum Oyj:n lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevaan oikeusministeriön selvitykseen 2019:31 Fortum Oyj (”Fortum”) viittaa lausuntopyyntöön (VN/4491/2019) julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (”Selvitys”) ja lausuu kunnioittavasti seuraavan: Fortum suhtautuu yleisesti ottaen positiivisesti tavoitteisiin avoimuuden lisäämisestä julkisten tehtävien ja varojen hoitamisessa. Selvityksessä ehdotetaan pörssiyhtiöiden rajaamista julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle, mitä Fortum myös pitää tärkeänä ja kannatettavana. Kuten Selvityksessäkin todetaan, tämä on perusteltua ottaen huomioon pörssiyhtiöiden erityispiirteet, niihin sovellettava arvopaperimarkkinalainsäädäntö ja sijoittajia ja markkinoiden luotettavuutta turvaava tiedonantovelvollisuus. Pörssiyhtiöt ovat myös näiden velvoitteiden täyttämisen suhteen Nasdaq Helsingin ja Finanssivalvonnan valvonnan kohteena. Luonnollisesti on myös otettava huomioon, että pörssiyhtiöillä on velvollisuus toimia yhtiön ja sen kaikkien osakkeenomistajien etujen mukaisesti yhdenvertaisuusperiaatetta kunnioittaen. Julkisuusvelvoitteiden lisääminen pelkästään siksi, että yksi osakkeenomistajista on julkishallinnollinen taho, ei ole perusteltua. Toisin sanoen tämä loukkaisi muiden osakkeenomistajien, jotka ovat tehneet sijoituspäätöksensä kaupallisin perustein markkinaehtoisesti toimivaan yhtiöön, omistajaintressiä. Fortumin itsensä kannalta velvoite lisäisi merkittävästi hallinnollista taakkaa, lisäisi kustannuksia sekä vähentäisi Fortumin mielenkiintoa sijoituskohteena ja hankaloittaisi pääsyä pääomamarkkinoille. Osakkeenomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta todettu soveltuu vastaavasti myös muihin valtion osaomisteisiin yhtiöihin kuin pörssiyhtiöihin ja on vastaavin perustein muiden osakkeenomistajien kannalta ongelmallinen ratkaisu. Tämä lisäisi niinikään näiden yhtiöiden hallinnollista taakkaa ja kustannuksia yhtiöiden joutuessa harkitsemaan kulloinkin mikä yhtiöiden asioista muodostaa liikesalaisuuden julkisuusperiaatteen ollessa kuitenkin pääsääntö. Käytännössä myös riski yhtiöiden liikesalaisuuksien vuotamisesta julkisuuteen ja kilpailijoille lisääntyisi. Pörssiyhtiöiden kohdalla, jotka voivat olla osaomistajia tällaisissa yhtiöissä, on erityisesti huomattava, että osaomisteista koskeva tietoa voi olla myös joissain tilanteissa jopa sisäpiirintietoa, kuten Nasdaq Helsingin säännöissäkin todetaan. Edellä sanottua vasten Fortum pitää perusteltuna Selvityksessä esitettyä suppeaa vaihtoehtoa, jossa julkisuuslain soveltamisalan piiriin ei otettaisi mitään markkinoilla toimivia valtioenemmistöisiä yhtiöitä. Selvyyden vuoksi kuitenkin todetaan, että julkisuuslain soveltaminen yhtiön hoitaessa julkista tehtävää on perusteltua, mutta sen soveltuminen yleisesti ottaen kaikkeen muuhunkin yhtiön harjoittamaan toimintaan on kestämätöntä ja muiden osakkeenomistajien kannalta kohtuutonta. Kunnioittavasti FORTUM OYJ
      • Säteilyturvakeskus, Välimäki Minna
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Lausunto Oikeusministeriö on teettänyt selvityksen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta. Selvityksessä esitetään kolme erilaista vaihtoehtoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin ja niitä vastaavat alustavat säännösehdotukset. Selvitykseen sisältyy ehdotuksia myös muista keinoista avoimuuden lisäämiseksi. Lausuntonaan Säteilyturvakeskus (STUK) esittää seuraavaa. Säteilyturvakeskus ja STUK International Oy Säteilyturvakeskus on julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen ja suurin osa viraston asiakirjoista on nykyisellään viranomaisten toiminnasta annetun lain (julkisuuslaki, 1999/621) tarkoittamia ns. viranomaisen asiakirjoja. STUK myy STUK International Oy:lle (STUK Oy) asiantuntijapalveluita viraston liiketaloudellisena palvelutoimintana. Tässä toiminnassa syntyvät asiakirjat ja tiedot on laadittu STUKin tulkinnan mukaan yksityisen lukuun julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 4 kohdan tarkoittamalla tavalla, eivätkä ne siten ole viranomaisen asiakirjoja. STUK Oy ei puolestaan ole julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen eikä se käytä julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaan tarkoitetulla tavalla julkista valtaa. Näin ollen STUK Oy:n asiakirjoja ei pidetä viranomaisen asiakirjoina eikä yhtiöön sovelleta julkisuuslakia. Muutosvaihtoehdot Julkisuuslain laajentaminen selvityksen mukaisessa suppeassa tai perusmuodossa ei STUKin käsityksen mukaan muuttaisi edellä kuvattua asetelmaa, jossa STUK Oy rajautuisi edelleen julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle. Näin on, koska STUK Oy tuottaa asiantuntijapalveluita markkinaperusteisesti ja yksinomaan ulkomaille eikä se tässä toiminnassaan käytä julkista valtaa eikä sillä ole julkisia hallintotehtäviä. Sen hankintoihin ei STUKin käsityksen mukaan myöskään sovelleta lakia julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (hankintalaki, 1397/2016). Laajassa mallissa vain pörssiyhtiöt rajautuisivat julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle, jolloin julkisuuslakia sovellettaisiin myös STUK Oy:n toimintaan. Laaja malli Laajan mallin mukaisella sääntelyvaihtoehdolla voidaan nähdä sekä positiivisia että negatiivisia vaikutuksia. Julkisuuslain soveltamisen laajentamista puoltaisivat mallin positiiviset vaikutukset julkisuusperiaatteen toteutumiseen ja yhtiöiden toiminnan läpinäkyvyyteen ja avoimuuteen. Julkisuuslain soveltaminen yhtiöön voisi osaltaan lisätä ihmisten luottamusta julkisesti omistetun yhtiön asianmukaiseen toimintaan ja varojen käyttöön. Toisaalta sääntelyvaihtoehdolla voisi olla viraston arvion mukaan STUK Oy:lle myös kustannusvaikutuksia, muutostarpeita sopimuksiin ja vaikutuksia yhtiön palveluiden haluttavuuteen markkinoilla. Mallin vaikutukset riippuisivat osittain mm. siitä missä laajuudessa yhtiön toiminnassa syntyvien asiakirjojen tulkitaan olevan yksityisen lukuun tuotettuja ja siten julkisuuslain ulkopuolelle rajautuvia (JulkL 5 §:n 3 momentin 4 kohta) tai liikesalaisuuden piiriin kuuluvia (JulkL 24 §:n 1 mom). Laajassa mallissa yhtiön asiakirjojen käsittely ja asiakirjoihin mahdollisesti liittyvät tietopyynnöt aiheuttaisivat yhtiölle todennäköisesti kustannusvaikutuksia. Kustannuksia voisi aiheutua siitä, että sääntelyn noudattaminen edellyttäisi yhtiöltä mahdollisesti nykyistä kattavampaa asian- tai sopimuksenhallintajärjestelmää, jotta asiakirjat ja tiedot olisivat tarkoituksenmukaisella tavalla löydettävissä. Esimerkiksi STUK Oy:n ja STUKin välisiin asiakirjoihin voi sisältyä liikesalaisuuksia, jotka olisi laadittava jatkossa siten, että salassa pidettävät osat tunnistetaan ennakollisesti ja ne ovat vaivatta poistettavissa ennen asiakirjojen luovuttamista. Julkisuuslain laajentamisella voisi olla yhtiön kannalta vaikutuksia sen sopimusvapauteen ja sopimusten sisältöihin. Julkisuuslain laajentaminen saattaisi merkitä muutostarpeita yhtiön olemassa oleviin sopimuksiin riippuen omaksuttavasta sääntelytavasta (siirtymäsäännös tms). Nämä saattavat olla jälkikäteen vaikeasti toteutettavissa tai muutoksista saattaisi mahdollisesti seurata sopimusoikeudellisia sanktioita. Muutos olisi huomioitava vähintäänkin yhtiön uusissa sopimusehdoissa, mikä saattaisi jopa vaikuttaa yhtiön palveluiden haluttavuuteen markkinoilla. Laajassa mallissa esille nousee myös muita sen toteuttamiskelpoisuuteen liittyviä kysymyksiä. Mallissa on ehdotettu ratkaisua, joka laajentaisi viranomaisen käsitteen kattamaan osan julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevista yhteisöistä ja säätiöistä. Ehdotus on tältä osin STUKin näkemyksen mukaan omiaan hämärtämään viranomaisen ja julkisesti omistettujen yhtiöiden välisiä tehtäviä ja asemaa ja on lisäksi yleiskielen vastainen. Selvitys herättää lisäksi kysymyksen muun muassa siitä, velvoittaisiko malli yhtiöitä noudattamaan muutakin sääntelyä, kuten tiedonhallintalakia (906/2019) tai turvallisuusluokiteltavien asiakirjojen luokittelussa, merkinnässä ja käsittelyssä noudatettavia lainsäädännön vaatimuksia. Edellä sanotuin perustein mallin toteuttamiskelpoisuus vaatisi STUKin käsityksen mukaan sen vaikutusten laajempaa arviointia.
      • Ulosottolaitos / valtakunnanvoudin kanslia, Oikeudellinen yksikkö
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Viite: lausuntopyyntönne 28.6.2019, VN 4491/2019 Valtakunnanvoudinviraston lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä Valtakunnanvoudinviraston ja koko ulosottolaitoksen toiminta kuuluu julkisuuslain soveltamisalan piiriin. Selvityksen mukaisilla muutoksilla ei olisi juurikaan vaikutusta ulosottolaitoksen toimintaan. Sinänsä julkisuuslain soveltamisalan laajentuminen koskemaan myös yhtiömuodossa harjoitettavaan julkishallinnon toimintaan on perusteltua. Julkishallinnon toiminnan avoimuuden ja julkisuuden tarpeen kannalta ei ole nähtävissä eroa sen suhteen harjoittaako kyseistä julkista tehtävää viranomainen vaiko julkishallinnon määräysvallassa oleva yhtiö. Esitetyillä muutoksilla ei ole kuitenkaan ulosottolaitoksen kannalta toiminnallisia vaikutuksia eikä Valtakunnanvoudinvirastolla ole lausuttavaa selvityksen johdosta. Hallintovouti Tommi Talvitie
      • Oikeuskanslerinvirasto, oikeuskansleri
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Oikeusministeriö on teettänyt selvityksen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta. Selvityksessä esitetään kolme erilaista vaihtoehtoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta julkisyhteisöjen määräämisvallassa oleviin yhtiöihin sekä julkista hallintotehtävää hoitaviin muihin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin ja niitä vastaavat alustavat säännösehdotukset. Selvityksen on tarkoitus tuottaa tietopohjaa mahdollisen lainvalmisteluhankkeen käynnistämistä varten. Valtioneuvoston oikeuskansleri pitää arviomuistiota hyvänä pohjana jatkovalmistelulle sekä asian määrätietoista jatkovalmistelua hyvin tärkeänä. Avoimuus ja julkisuusperiaate ovat yksi koko yhteiskuntamme ja julkisen hallintomme kantavia arvoja. Avoimuus on julkisuusperiaatetta laajempi, useisiin perusoikeuksiin kytkeytyvä ja olennaisesti demokratiaan liittyvä oikeudellinen periaate ja lisäksi kaikkea julkista hallintoa ja julkista palvelutuotantoa sekä julkisten tehtävien hoitamista koskeva rakenteellinen ja hallinnon toimintatapoja sekä virkamiesten ja julkisyhteisöjen työntekijöiden ja koko hallinnon etiikkaa ja arvoja koskeva kysymys. Arviomuistiossa on laajemman avoimuuden ja siten viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 3 §:ssä säädetyn julkisuusperiaatteen keskeisen tavoitteen antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä sekä muodostaa vapaasti mielipiteensä ja siten näin viimekädessä perustuslain 2 §:n 2 momenttiin ja 14 §:ään sisältyvien laaja-alaisten osallistumisoikeuksien toteutumisen kannalta oikealla tavalla kiinnitetty huomiota omistajaohjausta kunnissa ja valtiolla koskevaan lainsäädäntöön sekä yhtiö- ja muun yksityisoikeudellisen muodon käytön oikeudelliseen ohjaukseen. Pidän tällaista laajaa näkökulmaa ja omistajaohjausta koskevan lainsäädännön kehittämisen ottamista mukaan jatkovalmistelussakin tärkeänä ja tarpeellisena. Julkisuusperiaate turvataan perusoikeutena perustuslain 12 §:n 2 momentissa. Julkisuusperiaatteen laaja-alaisen toteutumisen turvaamisen merkitystä voi ylimmän laillisuusvalvojan ja perus-oikeuksien edistäjän näkökulmasta vain korostaa. Arviomuistiossa on hyvin tuotu esille yhtiömuodon käyttämistä eri tavoin julkisen vallan ja julkisyhteisöjen tehtävien hoitoon liittyvissä asioissa. Perusoikeutena turvatun julkisuusperiaatteen toteuttamisen kannalta on hyvin ongelmallista, että päätös yhtiöittämisestä käytännössä voi merkitä huomattavaakin julkisuuslain soveltamisalan kapenemista. Yhdyn arviomuistion havaintoihin siitä, että erityisen pulmallista tämä on asioissa, jotka perustuslain 124 §:n valossa ovat julkisia hallintotehtäviä mutta jotka eivät ole viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 4 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla julkisen vallan käyttöä. Yhdyn arviomuistion huomioihin siitä, että periaatteellisista eduista huolimatta erityislainsäädäntöön perustuva sääntelystrategia julkisuusperiaatteen soveltamisesta annettaessa muita kun julkista valtaa sisältäviä julkisia hallintotehtäviä yksityisten hoidettavaksi ei toimi avoimuuden, julkisuusperiaatteen sekä lainsäädännön johdonmukaisuuden kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla. Hyvän hallinnon toteuttamisen tulisi sääntelyn yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden vuoksi näin perustua mahdollisimman laajalti yleislainsäädäntöön, tässä tapauksessa julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen. Julkisyhteisöillä on toisaalta perusteltu tarve osallistua omistajana myös markkinaehtoiseen liiketoimintaan. Puhtaasti markkinaehtoisesti toimivien yhtiöiden osalta on näin perusteltua arvioida sääntelytilanteen olevan sellainen, ettei julkisuusperiaatetta pidä niihin ulottaa kuin vain mahdollisesti erityislainsäädännössä tarkasti ja täsmällisesti säädettävin osin. Yhtiöiden lisäksi myös säätiöt on tarpeen pitää sääntelyn kehittämisessä mukana yhtiöille ja muille yhteisöille rinnastuvina julkisten hallintotehtävien hoitajina. Arviomuistiossa kiinnitetään huomiota julkisuuslain käytännön soveltamisen vaikeuksiin sekä muihinkin kehittämistarpeisiin. Eduskunnan oikeusasiamies on koonnut kertomuksessaan vuodelta 2017 (K 16/2018 vp) havaintoja julkisuusperiaatteen toteutumisen vaikeuksista, joita vastaavia havaintoja on runsaasti myös oikeuskanslerin laillisuusvalvontakäytännössä (ks. oikeuskanslerin kertomus K 4/2018 vp). Julkisuuslakia kehitettäessä on perusteltua arvioida kattavasti myös soveltamiseen liittyvät vaikeudet ja miettiä niihin vaikuttavat toimet, jotka näkemykseni mukaan vaativat myös julkisuuslain ja hallintolain päivittämistä. Julkisuusperiaatteen soveltamisessa osakeyhtiöissä kohdataan myös osakeyhtiöoikeudelliset säännökset yhtiön edusta ja yhtiön johdon velvollisuuksista huolellisesti toimien edistää yhtiön etua siten kuin osakeyhtiölain 1 luvun 8 §:ssä säädetään. Yhtiöoikeudellisten salassapitointressien tarkastelu suhteessa julkisuuslain mukaisiin salassapitoperusteisiin on välttämätöntä liittää hyvin keskeisenä osana jatko-valmisteluun. Hyvä arviointi yhtiön edun vaatimasta salassapidosta ja sen suhteista julkisuuslain julkisuuden toteuttamisen menettelytapoja sekä salassapitoperusteita koskevaan sääntelyyn osaltaan huolehtii siitä, että mahdolliset muutetut säännökset ovat myös käytännössä riittävän selkeitä soveltaa. Kun kysymys on peruslähtökohdiltaan kahden varsin erilaisen ja hyvin erilaisiin lähtökohtiin perustuvan oikeudellisen järjestelmän yhteensovittamisesta, on tähän seikkaan tarvetta kiinnittää aivan erityistä huomiota. Arviomuistiossa on voitu lähinnä vain tunnistaa tähän liittyvä ongelma yleisellä tasolla, mutta siitä ei ole vielä laadittu lainsäädäntömuutosten perusvalmistelussa tarvittavaa laajaa ja yksityiskohtaista selvitystä. Jatkovalmistelussa on tarpeen myös erityisen huolellisesti katsoa uuden julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) ja julkisuuslain soveltamisalojen määrittelyn mahdollisimman suuri yhtenäisyys sekä poikkeusten selkeä ymmärrettävyys ja perustelut. Samoin yhteyden julkisista hankinnoista annetun lainsäädännön mukaiseen julkisoikeudellisen laitoksen käsitteeseen on tarpeen olla selkeä.
      • Suomen Journalistiliitto ry
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Suomen Journalistiliitto kannattaa julkisuuslain soveltamisalan uudistamista niin, että mahdollisimman laaja avoimuus toteutuu myös käytännössä. Julkisuuslainsäädäntöä on syytä ajanmukaistaa niin, että julkisuusperiaate voi toteutua kaikkialla, missä toimitaan julkisin varoin, julkisen sektorin määräysvallassa, toteutetaan julkista hallintotehtävää tai käytetään julkista valtaa. Julkisen vallan ja varainkäytön valvonnan näkökulmasta julkisen sektorin määräysvallassa olevia yhtiöitä, niiden tytäryhtiöitä, muita oikeushenkilöitä tai julkisin varoin rahoitettuja toimijoita kuten esimerkiksi säätiöitä on syytä kohdella samoin periaattein organisaatiomuodosta riippumatta. Oikeusministeriön tuoreessa korruption torjuntaa kartoittavassa raportissa (https://www.kkv.fi/globalassets/kkv-suomi/julkaisut/muut/harmaa-talous-ja-hankinnat-2019.pdf) todetaankin, että ”Tavoitteena tulisi olla nykyistä parempi julkisen rahankäytön läpinäkyvyys ja siihen liittyvien vastuiden selventäminen mahdollisten väärinkäytösten ennaltaehkäisemiseksi.” Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen tulisi siis mahdollistaa se, että myös julkisten varojen käytön valvonta olisi yleisölle nykyistä helpompaa. Nykyisessä toimintaympäristössä pelkkä julkisen vallan käytön tai julkisten hallintotehtävien valvonta ei riitä. Demokraattisessa yhteiskunnassa julkisen rahoituksen kriteeriksi on voitava asettaa riittävä avoimuus. On myös olennaista, ettei avoimuutta jätetä organisaatioiden omaehtoisen tiedottamisen varaan. Em. raportin mukaan ”… nykyisellään julkishallinnon yhtiömuotoisessa toiminnassa tapahtuvan julkisten varojen käytön avoimuus, valvonta ja sääntely eivät ole kaikilta osin riittävää. Suomessa virkamiesten esteellisyydestä on säädetty hallintolaissa. Julkisen sektorin yhtiöt ovat kuitenkin muodoltaan yksityisoikeudellisia, jolloin näiden osalta eturistiriitojen poistaminen jää kyseisen organisaation omien henkilöstö- ja organisatoristen toimenpiteiden varaan. Tällainen yksinomaan organisaatioiden omaehtoisiin toimenpiteisiin perustuva eturistiriitojen poistaminen vaarantaa julkisten varojen käytön avoimuuden, valvonnan ja sääntelyn riittävyyden.” Julkisuuslain salassapitoperusteet riittävät turvaamaan mahdolliset liikesalaisuudet soveltamisalaa laajennettaessa. Liikesalaisuuden käsite on jo määritelty uudehkossa lainsäädännössä. Mahdolliset tulevat säännösesitykset viranomaisen liikesalaisuudesta eivät saa johtaa liikesalaisuuskäsitteen epäselvään tai laajenevaan tulkintaan. Monopoliasemassa toimivien yhtiöiden tai oikeushenkilöiden osalta tulisi erityisesti arvioida, voiko tällaiseen markkina-asemaan ylipäätään liittyä liikesalaisuustyyppisiä salassapitoperusteita. Myös oikeusministeriön em. Harmaa talous ja hankinnat -raportissa on kiinnitetty huomiota siihen, että virkavastuukysymyksiä täytyy arvioida uudelleen erityisesti julkisomisteisissa yhtiöissä. Julkisuuslain laajentamisen yhteydessä tulisi ratkaista myös se, minkälaiset tehokkaat oikeusturvakeinot olisivat käytettävissä kaikkien lain soveltamisalaan kuuluvien oikeushenkilöiden osalta sekä miten mahdolliset laiminlyönnit sanktioidaan niin, että ne ohjaavat käytäntöä avoimuuden suuntaan. Antti Rinteen hallitusohjelmassa on todettu, että julkisuuslain noudattamista vahvistetaan tiukentamalla viranomaisten velvollisuutta julkisuuslain ja sitä koskevan oikeuskäytännön julkisuusmyönteiseen noudattamiseen (kohta 3.3.1). Soveltamisalan laajentamisen yhteydessä olisi syytä selkiyttää myös tietopyyntöjen maksullisuuden perusteita, jotta mahdolliset uudet lainsäädännön piiriin tulevat oikeushenkilöt voivat luoda julkisuusmyönteiset toimintatavat heti lainsäädännön tullessa voimaan. Käytännön ongelmatilanteista esimerkkejä löytyy mm. oikeusasiamiehen toimintakertomuksesta vuodelta 2017 sekä toimittajajärjestöjen lausunnoista.
      • Suomen metsäkeskus
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Suomen metsäkeskuksen toimintaan sovelletaan julkisuuslakia eikä soveltamisalan laajentamista koskevassa selvityksessä tullut esille seikkoja, jotka koskettaisivat suoraan Metsäkeskusta. Kiitämme mahdollisuudesta lausua selvityksestä, mutta tässä vaiheessa emme katso tarpeelliseksi antaa asiasta lausuntoa.
      • CSC - Tieteen tietotekniikan keskus Oy
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • CSC - Tieteen tietotekniikan keskus Oy (CSC) kiittää mahdollisuudesta lausua julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä. CSC on suomalainen ICT-osaamiskeskus, joka ylläpitää opetus- ja kulttuuriministeriön toimeksiannosta valtakunnallista keskitettyä tietotekniikkainfrastruktuuria ja tarjoaa sen avulla kansallisia tietotekniikkapalveluita tutkimuksen, koulutuksen, kulttuurin ja julkishallinnon tarpeisiin. CSC suhtautuu positiivisesti julkishallinnon avoimuuden lisäämiseen ja julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen lisäisi julkishallinnon avoimuutta ja mahdollisuutta valvoa julkisten varojen käyttöä aiempaa paremmin. Samalla on kuitenkin huolehdittava riittävästä liikesalaisuuksien suojasta, kuitenkin niin, että julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevat tavoitteet täyttyvät ja avoimuus todella lisääntyy. Lisäksi etenkin valmius- ja turvallisuusasioiden riittävästä salassapitosääntelystä tulee pitää kiinni. CSC:tä valtionyhtiönä koskeva julkisuus toteutuu jo nykyisellään omistajien suuntaan hyvin. CSC on kuitenkin valmis lisäämään avoimuutta julkisuuslain edellyttämällä tavalla asiakirjojen julkisuudella, kehittämällä sekä ulkoista että sisäistä viestintäänsä ja muilla asianmukaisilla tavoilla, kuten omistajaohjauksen keinoin. CSC:n rooli erityistehtäväyhtiönä tarkoittaa, että eräät sen tehtävät ovat joiltakin osin viranomaistehtävien ja julkisten hallintotehtävien kaltaisia. Näin on erityisesti, kun kyse on kansallisen tutkimusinfrastruktuurin ylläpitämiseen ja viranomaisten tietoaineistojen säilyttämiseen liittyvistä tehtävistä. Perustuslakivaliokunnan tulkinnan mukaan valtionyhtiöt kuuluvat viranomaiskoneiston ulkopuolelle, vaikka valtio omistaisikin kaikki yhtiön osakkeet tai vaikka yhtiön tehtävistä olisi säädetty laissa. CSC on julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016) annetun lain 5 §:n 1 momentin mukainen hankintayksikkö. Asiakirjapyyntöjä on tullut CSC:lle koskien etenkin hankinta- asiakirjoja, minkä vuoksi lisääntynyt avoimuus vaatii myös lisää resursseja pyyntöihin vastaamiseen. CSC toivoo, että lain soveltamisalan laajentamisen myötä julkisomisteisten yhtiöiden kasvavat hallinnolliset kulut otetaan huomioon omistajien taholta. Hankintalainsäädännön kokonaisuus liittyen asiakirjojen julkisuuteen on aihetta ottaa huomioon jatkovalmistelussa.
      • Finnpilot Pilotage Oy
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Oikeusministeriölle Asia Lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2019:31). Lausuntopyyntö Dnro VN/4491/2019 Finnpilot Pilotage Oy esittää lausuntonaan kunnioittavasti seuraavaa: 1. Finnpilot Pilotage Oy yhtiönä Luotsausyhtiö Finnpilot Pilotage Oy on Suomen valtion kokonaan omistama erityistehtäväyhtiö. Finnpilot Pilotage Oy:n tehtävästä on säädetty luotsauslaissa. Yhtiön tehtävänä on tuottaa luotsauspalvelua, joka varmistaa merenkulun turvallisuuden ja toimivuuden. Yhtiön hallinnointi perustuu osakeyhtiölakiin. Luotsausyhtiö perustettiin lailla luotsausliikelaitoksen muuttamisesta osakeyhtiöksi (1008/2010). Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta totesi mietinnössään hallituksen esityksestä (LiVM 17/2010 vp), että ”Valiokunta puoltaa yhtiöittämistä, sillä se mahdollistaa luotsausyhtiölle aiempaa selkeämmän kustannuslaskennan, toimivan läpinäkyvyyden ja myös verotuksellisesti yhtäläiset toimintaedellytykset kaupallisilla markkinoilla toimimiselle.” Yhtiöittämisen ei siis silloin katsottu vähentävän läpinäkyvyyttä, vaan päinvastoin lisäävän sitä. Tässä lausunnossa tarkemmin esitetyin perustein Finnpilot Pilotage Oy katsoo, että sen toiminta julkisen tehtävän hoitajana on avointa, läpinäkyvää ja kattavan valvonnan piirissä ilman julkisuuslainsäädännön soveltamisalan laajentamistakin. 2. Luotsauslaki Luotsauslaissa (940/2003) säädetään muun muassa luotsaustoiminnan harjoittamisesta, luotsinkäyttövelvollisuudesta ja siitä vapautumisesta sekä luotsin vastuusta ja velvollisuuksista. Luotsiin sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Luotsauslaissa on säädetty luotsausyhtiölle velvoite toimintakäsikirjan ylläpitämiseen. Toimintakäsikirjassa on kuvattava luotauspalvelujen tarjoaminen, menettelyt, joilla varmistetaan luotsille laissa säädettyjen oikeuksien ja velvollisuuksien noudattaminen, luotsauksia koskeva tiedonvaihto ja yhteistoiminta alusliikennepalvelun tarjoajan kanssa; sekä toiminta onnettomuus- ja poikkeustilanteissa. Toimintakäsikirja on toimitettava Liikenne- ja viestintävirastolle tiedoksi ennen kuin se otetaan käyttöön ja jokaisen päivityksen jälkeen. Liikenne- ja viestintävirasto valvoo luotsauslain noudattamista muutoin kuin maksuvelvollisuuden ja hinnoittelun osalta. Hinnoittelun osalta luotsauslaissa on säädetty, että luotsausyhtiön on pidettävä julkisesti saatavilla perittävät yksikköhinnat ja alennetut yksikköhinnat sekä muista suoritteista perittävät hinnat ja niiden määräytymisperiaatteet. Lisäksi mahdolliset alennukset ja niiden perusteet on oltava julkisesti nähtävillä. Luotsausyhtiön on neuvoteltava luotsauspalveluja käyttävien kanssa luotsausmaksujen tasosta sekä tarvittaessa tarjottavan palvelun laadusta. Saimaan kanavalla ja Saimaan vesialueella perittävästä alennetusta yksikköhinnasta luotsausyhtiölle aiheutuvat tulonmenetykset korvataan osin tai kokonaan valtion talousarviossa tarkoitukseen otetusta määrärahasta liikenne- ja viestintäministeriön päätöksen mukaisesti. Ministeriölle toimitettavan laskun liitteenä esitetään laskelma tulonmenetyksestä sekä Saimaan alueen tuloslaskelma. Liikenne- ja viestintävirastolle toimitetut luotsauslain valvontaan liittyvät asiakirja sekä liikenne- ja viestintäministeriölle toimitetut Saimaan alueen tukeen liittyvät asiakirjat ovat julkisuuslain soveltamisalan piirissä. Tiedot hinnoittelusta ja sen määräytymisperiaatteista ovat julkisia luotsauslain nojalla. 3. Tilintarkastus Osakeyhtiöinä valtio-omisteisia yhtiöitä velvoittavat kirjanpitolaki ja tilintarkastuslaki. Tilintarkastajan tulee ottaa kantaa siihen, antavatko tilikauden tilinpäätös ja toimintakertomus kirjanpitolain ja hyvän kirjanpitotavan tarkoittamalla tavalla oikeat ja riittävät tiedot yhtiön toiminnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta. Hallinnon tarkastuksessa varmistetaan muun muassa, että yhteisö on noudattanut sitä koskevia lakeja. Tilintarkastus palvelee myös yhteiskuntaa muun muassa estämällä väärinkäytöksiä ja harmaata taloutta.   4. Omistajaohjaus Valtioneuvoston kanslia vastaa Finnpilot Pilotage Oy:n omistajaohjauksesta. Valtion omistajapolitiikka ja -ohjaus perustuvat omistajaohjauslakiin (1368/2007) ja lakiin valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain muuttamisesta (1315/2016). Omistajaohjauksen keskeiset periaatteet määritellään valtion omistajapolitiikkaa koskeva periaatepäätöksessä, joka on annettu 13.5.2016. Periaatepäätöksessä, on valtion omistajaohjausta kuvattu seuraavasti: Ylintä omistajapoliittista päätösvaltaa käyttää eduskunta. Maan hallitus linjaa omistajaohjauksen ja -politiikan keskeiset periaatteet hallitusohjelmassa. Valtion omistajapolitiikkaa koskeva valtioneuvoston periaatepäätös puolestaan ohjeistaa päivittäisen omistajaohjauksen toimintatavat. Valtion omistajapolitiikkaa koskevassa periaatepäätöksessä on linjattu myös, että yhtiön hallitus ja toimiva johto ovat vastuussa siitä, että ne keskustelevat merkittävien omistajien kanssa omistaja-arvon kehittymiseen liittyvistä tai muutoin merkittävistä omistajia koskettavista asioista. Valtio omistajana keskustelee yhtiöiden kanssa aktiivisesti lainsäädännön rajoissa muut omistajat huomioon ottaen. Valtioyhtiöiden toimintaan sovelletaan hyvää hallintotapaa ja kulloinkin voimassa olevia corpotate governance -suosituksia. Periaatepäätöksen mukaan omistajaohjaus perustuu itsenäiseen omistajastrategiseen vaikuttamiseen ja taloudelliseen analyysiin sekä näihin perustuvaan valmisteluun. Näiden perusteella valtio ottaa tarvittaessa kantaa yrityksen strategisiin ja taloudellisiin kysymyksiin. On selvää, että omistajaohjaus voi pyytää yhtiöltä haluamiaan asiakirjoja ja selvityksiä ja silloin asiakirjat ovat myös julkisuuslain soveltamisalan piirissä. Kuten periaatepäätöksestä ilmenee, omistajaohjauksen mahdollisuudet puuttua yhtiöiden toimintaan ovat laajat. 5. Yritysvastuuraportointi Finnpilot Pilotage Oy noudattaa yritysvastuun raportoinnissaan valtion omistajaohjauksen laatimaa raportointimallia. Valtioneuvoston periaatepäätös velvoittaa yritykset julkaisemaan vuosittain yritysvastuuraportin jossa raportoidaan taloudellisen tuloksen lisäksi avoimesti myös toiminnan sosiaalisista ja ympäristövaikutuksista Finnpilot Pilotage Oy:n yritysvastuusta raportoidaan vuosikertomuksen yhteydessä. Yritysvastuuraportissa esitetään yrityksen talouteen ja henkilöstön työhyvinvoinnin kehittämiseen liittyviä tunnuslukuja sekä kuvataan luotsaustoiminnan vaikuttavuutta ja merkitystä nyky-yhteiskunnassa sekä myös yhtiön toiminnan kehittämistä. Yhtiö ymmärtää hyvin, että valtion omistamana erityistehtäväyhtiönä sidosryhmät odottavat toiminnan olevan erityisen avointa ja läpinäkyvää. Omistajaohjaus ohjaa myös valtio-omisteisten yritysten yritysvastuuraportointia ja voi edellyttää raportoinnin laajentamista, mikäli se koetaan tarpeelliseksi. 6. Hankinnat Finnpilot Pilotage Oy kilpailuttaa hankintansa hankintalainsäädännössä säädettyjä menettelytapoja noudattaen. Hankinnat kilpailutetaan julkisesti. 7. Muu viranomaisvalvonta Valtiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus saada viranomaisilta ja muilta valvontansa kohteina olevilta tehtävänsä hoitamiseksi tarvitsemansa tiedot. Valtion talouden tarkastusvirastolla on oikeus tarkastaa valtion määräysvallassa olevia yhtiöitä erityisesti sen selvittämiseksi, miten valtion omistajaohjausta ja osakasvaltaa on käytetty. Tämän lisäksi Finnpilot Pilotage Oy on tarkastusoikeuden piirissä Saimaan alueen tuen osalta. Ylimmillä laillisuusvalvojilla, oikeuskanslerilla ja eduskunnan oikeusasiamiehellä, on oikeus valvoa valtio-omisteisten yhtiöiden julkisten tehtävien hoitamista. 8. Johtopäätökset Selvityksessä nostetaan esille tarve valvoa ja arvioida valtio-omisteisten yhtiöiden hallintoa. Selvityksen mukaan kysymys on luottamuksen ja rehtien menettelytapojen varmistamisesta ja esim. korruption ehkäisemisestä. Julkishallinnon päätöksenteosta ja muustakin toiminnasta toivotaan lisää tietoa. Finnpilot Pilotage Oy katsoo, että julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen valtio-omisteisteisiin yhtiöihin ei ole tarpeellista. Kuten edellä on kuvattu, riittävä avoimuus, läpinäkyvyys ja valvonta toteutuvat jo tällä hetkellä. Valtio-omisteiset osakeyhtiöt ovat jo nyt laajan ja kattavan valvonnan piirissä. Yhtiön toimintaa läpivalaistaan monelta eri taholta. Omistajaohjaukselle ja muille valvoville viranomaisille toimitetut asiakirjat ovat julkisuuslain soveltamisalan piirissä. Tilintarkastuksessa tarkistetaan yhtiön kirjanpito, tilinpäätös, toimintakertomus sekä hallinto. Julkisuuslaissa säädetty asiakirjajulkisuus ei tuo todellista lisäarvoa valtio-omisteisten yhtiöiden toiminnan arvioimiselle. Riittävät tiedot ovat jo nyt saatavilla. Finnpilot Pilotage Oy katsoo, että mikäli nyt lausunnolla oleva selvitys johtaa jatkotoimenpiteisiin, tarvitaan kattava kokonaiskuva siitä, mitä tietoja valtio-omisteisista yhtiöistä on jo nyt saatavilla ja myös mitä tietoja aidosti tarvitaan. Valtionhallinnon tavoitteena on viime vuosina ollut normien purku, ei niiden lisääminen. Mikäli riittävät tiedot ovat saatavilla ja avoimuuden tavoitteeseen päästään jo nykyisillä säännöksillä, ei julkisuuslain laajentamiseen ole valtio-omisteisten yhtiöiden osalta tarvetta. Selvityksessä nostettiin esille, että omistajaohjauksen käytössä olevia keinoja ei aina hyödynnetä tehokkaasti. Mikäli koetaan, että valtio-omisteisten osakeyhtiöiden avoimuutta on lisättävä, tulee se ensisijaisesti toteuttaa omistajaohjausta kehittämällä. Helsingissä 16. päivänä syyskuuta 2019 FINNPILOT PILOTAGE OY Kari Kosonen Kati Virtanen toimitusjohtaja henkilöstö- ja lakiasiainjohtaja
      • Koski Aleksi, projektitutkija, FM. Journalistiikan oppiaine, Kieli- ja viestintätieteiden laitos, Jyväskylän yliopisto. Mukana laatimassa: Heikki Kuutti, FT. Tutkimuskoordinaattori.
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Lain viranomaisten toiminnan julkisuudesta tarkoitus (3 §) on: "toteuttaa avoimuutta viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan." Käytännössä julkisuuslain toteutumiselle on merkittävä este: tietoa pyydetään usein asiaa käsittelevältä ja asiasta vastaavalta viranhaltijalta (14 §), jolla saattaa olla henkilökohtainen intressi asiakirjatiedon käsittelemään asiaan. Mikäli asiaa käsittelevä viranhaltija ei halua luovuttaa tietoa, hän voi tulkita lakia siten, ettei luovuta pyydettyjä asiakirjatietoja. Kielteisen päätöksen kyseenalaistaminen hallinto-oikeuden kautta voi kestää kauan. Varsinkin ajankohtaiseen, meneillään olevaan asiaan liittyvien asiakirjojen viivästetty luovuttaminen estää aiheen journalistisen käsittelyn uutismedioissa. Viranhaltijan osaamattomuudesta tai tahallisuudesta johtuvaan virheelliseen tiedonluovutusmenettelyyn on vaikea puuttua. Hallinto-oikeusväylää valituksille ei oikein voida nopeuttaa. Viranomaisia organisaationa ei ole mahdollista rankaista virheellisestä ratkaisusta. Yksittäisen virkamiehen asettaminen syytteeseen virkarikoksesta on usein tarkoituksenvastaista ja rikosoikeustapauksissa kantajalla on vaara joutua maksamaan suuria rahallisia korvauksia. Ehdotamme, että pyydetyt tiedot luovuttaa ensisijaisesti viranomainen organisaationa ja tiedonluovutukseen käytettäisiin jääviyskäytäntöjä. Tällöin tietoa ei pyydettäisi asiasta vastaavalta viranhaltijalta, vaan esimerkiksi viranomaisen tietopalvelulta, arkistolta tai keskusarkistolta. Tiedon luovuttaisi siis kolmas, ammattitaitoinen ja neutraali osapuoli, jolla ei ole asiassa intressejä. Asiakirjan tai sen osan luovuttamatta jättämisestä ei saisi myöskään tehdä päätöstä viranhaltija, jolla saattaa olla aiempien tulkintojensa perusteella toiminnallinen intressi tietopyyntöön vastaamiseen. Tietojen luovuttamista koskevan viranomaispäätöksen tekeminen olisi tällöin siirrettävä viranhaltijalle, joka ei ole osallistunut pyynnön ensivaiheessa tietojen luovuttamatta jättämistä koskevaan päätöksentekoon. Lausunnon laatineet: Aleksi Koski, FM. Projektitutkija. Heikki Kuutti, FT. Tutkimuskoordinaattori. Journalistiikan oppiaine, Kieli- ja viestintätieteiden laitos, Jyväskylän yliopisto.
      • Kilpailu- ja kuluttajavirasto
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Oikeusministeriö on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolta (KKV) lausuntoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä. Kilpailu- ja kuluttajavirasto toteaa lausuntonaan seuraavan. KKV pitää ehdotusta julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta kannatettavana erityisesti julkisten hankintojen valvonnan ja harmaan talouden torjunnan näkökulmista. Julkista toimintaa on viime vuosina siirretty yhä enemmän kuntien ja valtion omistamille osakeyhtiöille, jonka seurauksena julkisten hankintojen läpinäkyvyys on osin heikentynyt. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen sellaisiin kunnan ja valtion omistamiin yhtiöihin, jotka ovat hankintalain (1397/2016) 5 §:ssä tarkoitettuja hankintayksiköitä, parantaa siten lähtökohtaisesti tiedonsaantia julkisista hankinnoista. Nykyisin yhtiömuotoisten hankintayksiköiden hankinta-asiakirjat ovat ainoastaan asianosaisjulkisia, mutta soveltamisalaa laajentamalla nämä tulisivat myös yleisöjulkisuuden piiriin. Tämä mahdollistaisi esimerkiksi tiedotusvälineiden ja kansalaisten paremman tiedonsaannin julkisiin hankintoihin liittyvistä asiakirjoista. Lisääntynyt avoimuus ja läpinäkyvyys edistävät julkisten varojen tehokasta käyttöä. KKV:lla on hankintalain 142 §:n nojalla oikeus saada hankintayksiköltä, tämän sopimuskumppanilta, hankintayksikössä määräysvaltaa käyttävältä taholta ja hankintamenettelyyn osallistuneelta elinkeinonharjoittajalta salassapitosäännösten estämättä kaikki hankintamenettelyn lainmukaisuuden selvittämiseksi tarpeelliset tiedot ja asiakirjat. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen ei siten suoranaisesti lisäisi KKV:n hankintojen valvonnan tiedonsaantimahdollisuuksia. Yleisöjulkisuus parantaisi kuitenkin muiden tahojen tiedonsaantioikeuksia, ja tätä kautta myös laittomia suorahankintoja voisi paljastua aiempaa helpommin. Nykyisellään pelkän asianosaisjulkisuuden nojalla esimerkiksi potentiaalisten tarjoajien on lähtökohtaisesti vaikea seurata tehtyjen hankintojen hankintalainmukaisuutta tilanteissa, joissa yhtiömuotoiset hankintayksiköt tekevät suorahankintoja julkaisematta suorahankintailmoituksia. KKV:n näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen olisi tärkeää myös harmaan talouden torjunnan näkökulmasta. Harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimenpideohjelman alatyöryhmä julkaisi elokuussa 2019 raportin keinoista ehkäistä ja torjua harmaata taloutta julkisissa hankinnoissa. Raportin mukaan muun muassa julkishallinnon yhtiömuotoisessa toiminnassa tapahtuvan julkisten varojen käytön avoimuus, valvonta ja sääntely eivät ole nykyisellään kaikilta osin riittäviä. Raportissa todetaankin, että julkisuuslain suhdetta julkisia varoja käyttäviin tytär- ja osakkuusyhtiöihin tulisi arvioida erikseen ja tavoitteena tulisi olla nykyistä parempi julkisen rahankäytön läpinäkyvyys. Nyt lausuttavana olevan selvityksen ehdotukset julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta palvelevat siten myös tätä tavoitetta. Julkisuuslain salassapitosäännökset suojaavat soveltamisalan laajentamisesta riippumatta liikesalaisuuksia ja estävät markkinoilla toimivien kilpailutilannetta vaarantavien tietojen julkiseksi tuloa. KKV pitää tärkeänä, että liikesalaisuuksien salassapitoon liittyvät näkökohdat huomioidaan tarkasti myös asian jatkovalmistelussa. KKV:n näkemyksen mukaan asian jatkovalmistelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota lainsäädännön soveltamisalan ja käsitteiden tarkkaan määrittelyyn. Hallinnollisen taakan ja tulkintaongelmien välttämiseksi esimerkiksi termi avoimilla ja kilpailuilla markkinoilla tulisi määritellä tarkasti esimerkiksi EU:n oikeuskäytännössä omaksutun taloudellisen toiminnan tai kuntalain (410/2015) 126 §:n kilpailutilanteessa markkinoilla -käsitteitä hyödyntäen. KKV pitää tärkeänä myös selvityksen toteamusta, jonka mukaan johdonmukaisuuden turvaamiseksi julkisyhteisöjen määräysvallassa olevat yhteisöt ja säätiöt tulevat kaikki julkisuuslain soveltamisalan piiriin toisiaan vastaavalla tavalla. Julkisyhteisöjen toiminnan avoimuutta voidaan osaltaan parantaa myös erityisillä viestintä- ja tiedonantovelvoitteilla, joita voidaan asettaa esimerkiksi tytär- ja osakkuusyhtiöiden yhtiöjärjestyksissä. KKV pitää tällaisia julkisuuslain tavoitteita tukevia erityisvelvoitteita lähtökohtaisesti kannatettavina. Esimerkiksi yhtiön hallituksen tili- ja vastuuvapaudesta päättävillä kunnan luottamushenkilöillä tulee olla pääsy kattaviin ja riittäviin tietoihin päätöstä tehtäessä. KKV kuitenkin katsoo, että erityisiä viestintävelvoitteita asetettaessa on tarkasti arvioitava ne tahot, jotka voivat vastaanottaa salassa pidettäviä tietoja. KKV:n kokemuksen mukaan liian laajat tiedonantovelvoitteet voivat edistää kiellettyjen kilpailunrajoitusten syntymistä. Tämä koskee erityisesti samoihin tarjouskilpailuihin osallistuvien yritysten mahdollisuuksia saada yksityiskohtaista tietoa toistensa tarjousten loppuhinnan muodostumiseen vaikuttavista tekijöistä.
      • Kansallisarkisto
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Asiakirjojen turvallisuusluokittelu valtionhallinnossa Kansallisarkisto pitää erityisesti julkisuuslain soveltamisalan selkeyttämistä tärkeänä asiana, jolla on kytkentöjä moniin eri toimintoihin, kuten arkistointiin. Arkistolaki 1§:ssä säädetään arkistonmuodostajista, joihin lakia sovelletaan. Lainkohdan 1mom. 6) muita yhteisöjä, toimielimiä ja henkilöitä niiden suorittaessa julkista tehtävää lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella siltä osin kuin niille tämän tehtävän johdosta kertyy viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tarkoitettuja asiakirjoja. Koska arkistolain 1§ 1 momentin 6 kohdan soveltaminen on sidottu julkisuuslain soveltamiseen ja määritelmiin tulee huomata selkeä kytkentä julkisuuslain ja arkistolainsäädännön välillä. Lainkohdan tulkinta ja soveltaminen on ollut kenties eniten pohdintaa koskeva osuus arkistolain soveltamisessa ohjaukseen ja asiakirjojen seulontaan. Kuten selvityksessä todetaan, julkishallinto on siirtänyt toimintojaan, ja erityisesti palvelujaan kiihtyvällä tahdilla yksityisille toimijoille ja erityisesti on suosittu 2010-luvulla osakeyhtiömuotoa. Selvityksessä on kuvattu melkoisen tarkasti Ruotsin julkisuuslainsäädäntöä ja arkistolakia. Suomen arkistolainsäädäntöä selvitys ei käsittele. Julkisuusperiaate ja arkistointi eivät ole käytännössä erotettavissa toisistaan. Julkisuusperiaate koskee myös arkistoitua tietoa, julkisuuslaissa on myös erityispykäliä liittyen esim arkistoidun tiedon antamiseen. Suomen arkistolain ja Suomessa vallalla olleen arkistokäsityksen mukaan ”Arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä.” Toisin sanoen asiakirja kuuluu arkistoon asiakirjan saapuessa tai sitä laadittaessa. Arkistolaki edellyttää myös, että arkistotoimen vaatimukset on otettava huomioon arkistonmuodostajan tieto- ja asiakirjahallinnossa. Tiedonhallinta- ja tietosuojauudistuksen myötä arkistointitermillä tarkoitetaan eri asiaa, eli pysyvää säilyttämistä erotuksena säilytettävästä tiedosta, mikä on seurausta mallin hakemisesta pohjoismaille vieraasta kulttuurista. Julkisen tehtävän hoitaminen ja julkisen vallan käyttö ovat olleet asioita, joiden tunnistaminen ja määrittely on hankala tehtävä. Selvempi määrittely olisi tarpeen, esimerkiksi hallituksen esityksen perusteluteksteissä. Tarkkaa määrittelyä ei ole tehty, eikä varmaan voidakaan, koska kaikkia tilanteita ei voi etukäteen tuntea. Esimerkiksi yksityisten lääkäreiden toimissa voi olla julkisen vallan käytön tai hallintotehtävän elementtejä, mikä on erityisen vaikeasti erotettavissa muista tehtävistä. Wallin toteaa, että Erityissäännökset julkisuuslain noudattamisesta koskevat usein vain sellaisia asiakirjoja, jotka ovat syntyneet julkista hallintoteh¬tävää hoidettaessa. Kysymyksen ollessa esim. julkisyhteisön mää¬räämisvallassa olevasta yhtiöstä, ulkopuolelle jäävät tällöin esim. henkilöstöhallinnon ja taloushallinnon asiakirjat. Arkistolain perusteluissa puolestaan todetaan: Vaikka laki koskeekin edellä tarkoitettuja yhteisöjä vain niiden julkiseen tehtävään liittyvien asiakirjojen osalta, ei käytännössä kuitenkaan liene aina mahdollista tehdä selkeää eroa julkiseen tehtävään liittyvien ja yhteisön muiden asiakirjojen kesken. Tämän mukaisesti esimerkiksi seulontapäätöksissä on arvioitu julkista tehtävää hoitavan yksityisen toimijan yleis-, henkilöstö- ja taloushallinnon asiakirjat. Perinteisesti on korostettu sitä, että toimija, arkistomuodostaja on hyvä nähdä yhtenä kokonaisuutena, jolle kertyy kuitenkin vain yksi arkisto, ei julkista ja yksityistä arkistoa. Erottelua on kuitenkin tehtävä myös julkisuuslain soveltamisen takia. Jos erityislainsäädännön säädöksillä yksityinen toimija on velvoitettu noudattamaan julkisuuslain säädöksiä, mutta säädöksessä ei ole mainintaa tai viittausta arkistolakiin, on kaiketi tulkittava, että samalla toimija on velvollinen noudattamaan arkistolakia tältä osin. Perustuslain 124 §:n mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voi¬daan antaa vain viranomaiselle. Muu julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Lisäksi edellytetään, että tehtävän siirtäminen on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Julkisen vallan käytön ja tehtävien hoidon siirtäminen yksityisille toimijoille on ollut sidoksissa poliittisiin linjauksiin. Yksityiset toimijat eivät välttämättä ole aina toimineet säädösten edellyttämällä tavalla esimerkiksi asiakirjojen julkisuutta koskevissa kysymyksissä. On vedottu esimerkiksi osakeyhtiölakiin ja sen suomiin oikeuksiin muut säädökset sivuuttaen. Tästä syystä olisi hyvän ja oikeudenmukaisen hallinnon turvaamiseksi tärkeä laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa. Kansallisarkisto katsoo, että vaihtoehdoista laajimmassa tulee parhaiten huomioitua myös arkistolain ja tiedonhallinnan tarpeet, jotka suoranaisesti liittyvät julkisuuslain määrittelyyn. Määrittely on laajimmassa vaihtoehdossa parhaiten linjassa mainitun sääntelyn kanssa. Muutkin vaihtoehdot voivat olla toimivia, tärkeintä on kuitenkin selkeytys. On ensiarvoisen tärkeää saada selvemmät määrittelyt ja rajanvedot sille miltä osin julkisuuslakia ja tätä myötä muita lakeja tulee sovellettavaksi. Asiasta ei kuitenkaan saada täyttä selvyyttä, ellei säännösten tueksi laadita ohjeistusta ja esimerkiksi julkisen tehtävän tunnistamisen helpottamiseksi pisteytystä tai muuta vertailua. Parhaiten tehtävän luonteen tuntevat tehtävän ns. luovuttanut taho tai ohjaava taho sekä tehtävää hoitavat tahot. Jos määrittely jää vain tehtävää hoitavien tahojen käsiin, on tulkinta helposti julkisuuslain alan pois rajaava. Erityislaeilla voidaan asiaa selkeyttää muun ohella ja näin on hyvä tehdä erityisesti uusien perustettavien yhtiöiden kanssa. Erityislakien säätäminen ja käyttö ei kuitenkaan ole täysin toimivaa, sillä säännösten tarve tulisi huomioida myös vanhojen yhtiöiden kohdalla ja lainsäädännön muuttaminen näiltä osin olisi suuri tehtävä. Kansallisarkisto huomauttaa, että ohjaukseen eli ohjeistukseen ja tukeen on syytä panostaa, jos julkisuuslain alaa muutetaan. Tulee myös huomata, että julkisuuslain laajentamisen vaikutuksilla voi olla taloudellisia ja resurssien käyttöön liittyviä vaikutuksia myös muille viranomaisille, kuten Kansallisarkistolle. Julkisuuslain päivittämiselle on myös muita ja muualta kumpuavia muutostarpeita.
      • Sosiaalitoimittajat ry
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Kansalaisten mahdollisuus saada tietoa julkisen vallan päätöksenteosta ja julkisten varojen käytöstä on kansanvallan toteutumisen ehto. Yksi merkittävä uhka avoimuudelle ja yleisön tiedonsaannille ovat järjestelyt, joissa julkinen valta yhtiöittää tai ulkoistaa toimintojaan. Suuri osa tietoja siirtyy julkisuuden ulottumattomiin. Voidaan olettaa, että yhtiöittämisiin ja ulkoistamiseen liittyvät avoimuusongelmat vain yleistyvät tulevaisuudessa, mikäli kuntien sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät entistä enemmän yhtiöiden hoidettaviksi. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen on Sosiaalitoimittajat ry:n mielestä erittäin tärkeä hanke. Yhdistys katsoo, että kansalaisten perusoikeus, tiedonsaanti julkisen vallan ja julkisten varojen käytöstä, ei saa olla riippuvainen siitä, millaisin juridisin rakentein julkinen valta päättää toimintansa järjestää. Hankkeen pohjaksi tehty selvitys esittää julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle kolme vaihtoehtoa – suppea, perus ja laaja. Sosiaalitoimittajat ry kannattaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista laajan vaihtoehdon pohjalta. Muut vaihtoehdot eivät takaa kansalaisille riittäviä tiedonsaantioikeuksia ja ovat omiaan synnyttämään lain soveltamisalaan liittyviä tulkintakiistoja. Tärkeää on myös varmistaa, että julkisuuslaki ulottuu julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden tytäryhtiöihin. Lisäksi Sosiaalitoimittajat ry huomauttaa, että edes selvityksessä esitelty laaja vaihtoehto ei takaa aukottomasti kansalaisten tiedonsaantia ja julkisen vallan tilivelvollisuutta. Myös julkisyhteisöjen määräysvallassa olevat säätiöt ja yhdistykset pitäisi ottaa julkisuuslain piiriin. Julkisen vallan käytön lisäksi julkisuuslain pitäisi mahdollisimman laajasti taata kansalaisille oikeus seurata julkisten varojen käyttöä. Jos yhtiöt, yhdistyksen tai säätiön toiminta nojaa julkiseen rahoitukseen, on kansalaisilla oltava mahdollisuus seurata noiden varojen käyttöä.
      • Ammattiosaamisen kehittämisyhdistys AMKE ry
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Ammattiosaamisen kehittämisyhdistys AMKE ry kiittää lausuntopyynnöstä, mutta meillä ei ole tällä kertaa lausuttavaa asiaan.
      • Veikkaus Oy
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Oikeusministeriö on pyytänyt Veikkaus Oy:ltä lausuntoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (VN/4491/2019). Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta on esitetty selvityksessä kolme erilaista vaihtoehtoa sekä laadittu niitä vastaavat alustavat säännösehdotukset. Suppeamman vaihtoehdon mukaan julkisuuslain soveltamisalan piiriin ei otettaisi mitään markkinoilla toimivia valtioenemmistöisiä yhtiöitä. Perusvaihtoehdon mukaan valtioenemmistöistä yhtiöistä sääntelyn ulkopuolelle jäisivät pörssiyhtiöt ja yhtiöiden toiminta niiltä osin kun ne toimivat avoimessa kilpailuasemassa markkinoilla, jollei yhtiö hoida laissa tai sen nojalla säädettyä tai määrättyä julkista hallintotehtävää. Laajassa vaihtoehdossa kaikki julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhtiöt saatettaisiin julkisuuslain soveltamisalan piiriin lukuun ottamatta valtionenemmistöisiä pörssiyhtiöitä. Veikkaus Oy:n lausunto Veikkaus Oy:n näkemyksen mukaan julkisuuslain soveltamisalaa ei tulisi laajentaa koskemaan esityksen mukaisesti valtio-omisteisten yhtiöiden toimintaa. Veikkaus Oy:n näkemyksen mukaan yhtiön toiminnan arviointiin ja avoimuuteen on nykyisellään riittävät keinot (mm. viranomaisvalvonta ja viranomaisille toimitettujen asiakirjojen kuuluminen julkisuuslain soveltamisalaan). Veikkaus Oy:n tehtävä ja yhtiön valvonta Veikkaus Oy on valtion kokonaan omistama osakeyhtiö. Yhtiön tehtävänä on harjoittaa rahapelitoimintaa siten, että rahapeleihin osallistuvien oikeusturva taataan, väärinkäytökset ja rikokset pyritään estämään sekä pelaamisesta aiheutuvia taloudelli-sia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja ehkäistään ja vähennetään. Yhtiöön sovelletaan osakeyhtiöitä koskevia säännöksiä sekä valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annettua lakia. Veikkaus Oy:llä ei ole hoidettavanaan julkisia hallintotehtäviä. Yhtiön toimintaa valvotaan kattavasti eri viranomaisten toimesta. Arpajaislain 13 b §:ssä on säädetty Veikkauksen toiminnan rajoitteista. Veikkaus Oy ei esimerkiksi saa ilman valtioneuvoston kanslian lupaa saa perustaa eikä hankkia omistukseensa muita kuin rahapelitoimintaansa varten tarpeellisia yhtiöitä tai niiden osakkeita eikä luovuttaa näiden yhtiöiden osakkeita uudelle omistajalle. Arpajaislaissa säädetään muun muassa Veikkaus Oy:n rahapelien toimeenpanosta, tuottojen käytöstä ja tilittämisestä sekä rahapelitoiminnan valvonnasta. Veikkaus Oy:n rahapelitoimintaa valvoo Poliisihallitus. Valvontaviranomaisilla on arpajaislain mukaan salassapitosäännösten estämättä oikeus saada valvonnan kannalta tarpeelliset tiedot. Veikkaus Oy:n on tämän lisäksi toimitettava vuosittain toimintasuunnitelmansa, seuraavaa vuotta koskeva talousarvionsa sekä tilinpäätösasiakirjansa välittömästi sen valmistuttua kunkin käyttötarkoituksen tuotonjakoasioita käsittelevälle ministeriölle sekä valtiovarainministeriölle, sisäministeriölle ja Poliisihallitukselle. Yhtiön tulee lisäksi antaa vuosittain kunkin käyttötarkoituksen tuotonjakoasioita käsittelevälle ministeriölle sekä sisäministeriölle ja Poliisihallitukselle kertomus pelitoimintansa kehityksestä ja niistä toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt pelaamisesta aiheutuvien taloudellisten, sosiaalisten ja terveydellisten haittojen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi. Arpajaislain mukaan yhtiön on lisäksi toimitettava lain 3 §:n 2 mo-mentin 1–8 kohdassa tarkoitettujen rahapelien toimeenpanoa koskevat tiedot tilastoimista varten Poliisihallitukselle sekä arpajaisiin osallistumisesta aiheutuvien haittojen seurantaa, tutkimusta ja rahapelien haitallisuuden arviointia varten tarpeelliset tiedot sosiaali- ja terveysministeriölle. Kuten oikeusministeriön tekemästä selvityksestäkin ilmenee myös valtiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus tarkastaa Veikkaus Oy:n toimintaa. Julkisuuslain soveltamista Veikkaus Oy:n menettelytapaperiaatteiden mukaan yhtiön periaatteena on toimia reilusti ja avoimesti. Yhtiö pyrkiikin viestimään toiminnastaan asiakkaille ja muille sidosryhmille mahdollisimman avoimesti. Veikkaus Oy:n toimintaan ei nykyisellään, julkisia hankintoja lukuun ottamatta, sovelleta julkisuuslakia. Hankintalain 138 §:n 2 momentin mukaan muun kuin 1 momentissa tarkoitetun hankintayksikön järjestämään tarjouskilpailuun osallistuneen oikeuteen saada tieto tarjouksen käsittelyä varten laadituista ja saaduista asiakirjoista sekä hankintayksikön palveluksessa olevan vaitiolovelvollisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään asianosaisen oikeudesta asiakirjaan, asiakirjan julkisuuden määräytymisestä sekä tiedonsaantia koskevan asian käsittelemisestä ja ratkaisemisesta. Veikkaus Oy toimittaa yllä kuvatulla tavalla valvoville viranomaisille valvontaa varten asiakirjoja, joihin viranomaisille toimitettuna sovelletaan julkisuuslakia. Nämä asiakirjat ovat siis lähtökohtaisesti julkisia, elleivät ne sisällä liikesalaisuuksia. Julkisuuslain soveltamisalaa ei yhtiön näkemyksen mukaan ole tarpeen laajentaa koskemaan esityksen mukaisesti valtio-omisteisten yhtiöiden toimintaan. Yhtiön toiminnan valvonnan kannalta tärkeät asiakirjat tulevat viranomaisvalvonnan kautta julkisuuslain soveltamisalaan. Liiketoimintaa harjoittavilla osakeyhtiöillä on muun muassa liikesalaisuuksia ja kaupallisia sopimuksia, joiden kuuluminen automaattisesti julkisuuslain soveltamisalaan aiheuttaisi haasteita esimerkiksi yhteistyösuhteiden solmimisessa. Näin kävisi siitäkin huolimatta, että tietyt asiakirjat voisivat erityisin perustein olla julkisuuslain salassapitosäännösten nojalla osin tai kokonaan salassa pidettäviä. Käytäntöä olisi vaikea perustella ja selittää esimerkiksi eri lainsäädäntötaustoista oleville kumppaneille. Tämä asettaisi liiketoimintaa harjoittavat julkisuuslain soveltamisalaan kuuluvat osakeyhtiöt osaltaan eriarvoiseen asemaan muiden osakeyhtiöiden kanssa. Julkisuuslain soveltamisalaan kuuluminen edellyttäisi myös raskaiden asiakirjahallinto- ja diaarijärjestelmien laajentamista ja käyttöä sekä aiheuttaisi lisääntyviä hallinnollisia kustannuksia. Veikkaus Oy:n näkemyksen mukaan yhtiön toiminnan arviointiin ja avoimuuteen on nykyisellään riittävät keinot (mm. viranomaisvalvonta ja viranomaisille toimitettujen asiakirjojen kuuluminen julkisuuslain soveltamisalaan).
      • Potilasvakuutuskeskus
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Oikeusministeriö Viite: Lausuntopyyntö VN/4491/2019 julkisuuslain soveltamisalan laajentamista kos-kevasta selvityksestä Potilasvakuutuskeskus (PVK) lakisääteisenä potilasvakuutuksen keskusyhteisönä toteaa lausunto-naan seuraavaa. Potilasvakuutuksen suhde julkisuuslakiin Julkisuuslakia sovelletaan Potilasvakuutuskeskukseen ja sen jäsenyhtiöihin siltä osin kuin ne käyt-tävät julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkista valtaa, jollei potilasvahinkolaissa tai muussa laissa toisin säädetä. PVK:n korvaus- ja vakuutustoiminta katsotaan julkisen hallintotehtä-vän hoitamiseksi. Muutoin PVK viittaa soveltuvin osin samaan Vakuutuskeskus-ryhmään kuuluvan Liikennevakuutus-keskuksen asiasta antamaan lausuntoon. POTILASVAKUUTUSKESKUS Ulla Niku-Koskinen toimitusjohtaja
      • Eläkesäätiöyhdistys ESY ry, Heinström Ismo
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Oikeusministeriön pyydettyä yhdistyksemme lausuntoa selvityksestä julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseksi esitämme kunnioittavasti seuraavaa: Yleistä Oikeusministeriön arviointimuistio julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta on teemaltaan ajankohtainen. Julkisyhteisöt ulkoistavat yhä enemmän tehtäviään yksityisen sektorin toimijoille ja hankkivat erilaisia palveluita yksityisen sektorin toimijoilta. Julkisyhteisöjen ja yksityisoikeudellisten yhteisöjen rajapinta on hämärtymässä. Tämä vaikuttaa kansalaisten ja yhteisöjen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiin, päätösvallan käyttäjien kontrolloitavuuteen sekä päätöksenteon yleiseen legitimiteettiin. Myös julkisuuden toteuttamisessa on tapahtunut muutoksia. Asiakirjapohjaisesta julkisuudesta on siirrytty yhä enemmän tieto- ja informaatiopohjaiseen julkisuuteen. Selvityksen pääpaino kohdistuu julkisyhteisöjen, kuten kuntien yhtiöiden ja valtion yhtiöiden toiminnan julkisuuden arviointiin. Selvityksessä on kuitenkin tuotu esille myös lakisääteistä eläketurvaa koskevat yhteisöt julkisuuslain näkökulmasta. Lausuntomme koskee julkisuuslain soveltamisen laajentamista lakisääteistä eläketurvaa hoitaviin yhteisöihin. Emme kannata sitä. Lakisääteistä eläketurvaa hoitavat yhteisöt eroavat sekä toimintansa että luonteensa puolesta julkista valtaa käyttävistä viranomaisista. Sen lisäksi Suomen työeläkejärjestelmän toimeenpano on hajautettu. Lakisääteistä eläketurvaa Suomessa järjestävät hyvin erityyppiset yhteisöt, joista eläkesäätiöt ja eläkekassat ovat työnantajakohtaisia ja pieniä eläkelaitoksia, jotka voivat tarjota vakuutus- yms. palveluita vain toimintapiiriinsä kuuluville tahoille. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen eläkesäätiöiden ja -kassojen osalta ei ole tarkoituksenmukaista jäljempänä esitettävillä perusteilla. Julkisuusperiaate lakisääteisessä työeläkevakuutuksessa Lakia viranomaistoiminnan julkisuudesta sovelletaan 4 §:n 2 momentin perusteella myös julkista tehtävää hoitaviin yksityisoikeudellisiin yhteisöihin niiden käyttäessä julkista valtaa. Näihin yhteisöihin luetaan kuuluvaksi lakisääteistä työeläkevakuutustoimintaa harjoittavat työeläkevakuutusyhtiöt, Merimiesten eläkekassa ja eläkesäätiöt sekä eläkekassat. Samaa pykälää sovelletaan myös Maatalousyrittäjien eläkelaitokseen asiakirjojen osalta. Julkisuusperiaate kohdistuu ensi sijassa julkista valtaa käyttävän eläkelaitoksen hallussa olevaan tietoon eli lähinnä asiakirjojen ja muiden tallenteiden sisältämään tietoaineistoon. Julkisuusperiaatteen toteutumiseen työeläkelaitoksissa vaikuttaa myös EU:n tietosuoja-asetus sekä 1.1.2020 voimaan tuleva laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta. Työeläkelaitosten raportointia ja julkisuutta on viime vuosina lisätty. Eläkelaitosten on mm. 10.6.2019 lähtien edellytetty julkistavan osakesijoittamista koskevat omistajanohjausperiaatteensa omilla sivuillaan. Lakisääteistä työeläkevakuutustoimintaa harjoittavien eläkelaitosten toiminta eroaa kuntien ja valtion omistamien yhtiöiden toiminnasta. Lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavat eläkelaitokset ovat Finanssivalvonnan valvonnan alaisia. Finanssivalvonta julkaisee eläkelaitoksista erilaista mm. taloudellista informaatiota sekä valvoo konkreettisesti toiminnan lainmukaisuutta, riskienhallintaa sekä vakuutettujen edun toteutumista. Finanssivalvonta myös julkaisee myös antamiaan huomautuksia ja varoituksia. Finanssivalvonnalla on aktiivinen rooli myös lainsäädännön kehittäjänä, jos ja kun se huomaa tarvetta toiminnan kehittämiseen. Vastaavaa valvontaviranomaista ei ole julkisuuslain tarkoittamilla varsinaisilla viranomaisilla ja kuntien sekä valtion yhtiöillä. Julkisuusperiaatteen toteutumista viranomaishallinnossa pidetään tärkeänä, koska sillä tuetaan kansalaisten ja yhteisöjen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Lakisääteistä työeläkevakuutustoimintaa harjoittavien eläkelaitosten toiminta ei ole verrattavissa viranomaistoiminaan. Julkisuusperiaatteen tavoitteista osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien lisääminen ei vaikuta toiminnan luonteeseen sopivalta. Julkisuusperiaatetta pidetään tärkeänä myös päätösvallan käyttäjien kontrolloitavuuden edistämiseksi. Tätä tarkoitusta, kuten myös legitimiteettiä palvelee kuitenkin Finanssivalvonnan harjoittama valvonta ja eläkelaitosta koskevien tunnuslukujen, varoitusten ja muiden tiedotteiden julkaiseminen. Sosiaali- ja terveysministeriössä on vireillä hanke eläkejärjestelmien yhdistämiseksi, jossa julkisten alojen eläkevakuuttajasta Kevasta on tarkoitus muodostaa yksityisen alan työeläkejärjestelmässä toimiva eläkelaitos. Tällä hetkellä Keva soveltaa täysimääräisesti lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta toiminnastaan. Kevalla tämä on tarkoittanut mm. ostolaskujen julkistamista, yleisiä tietopyyntöjä, sijoitustoiminnan järjestämistä koskevia tietopyyntöjä ja hankintalain mukaisia tietopyyntöjä. Toisaalta Keva ei ole tällä hetkellä Finanssivalvonnan valvonnassa vastaavalla tavoin kuten yksityistä työeläkevakuutustoimintaa harjoittavat eläkelaitokset. Kokemusten perusteella julkisuusperiaatteen täysimääräinen soveltaminen jopa Kevan kokoisessa työeläkelaitoksessa on ollut työllistävä. Tarvitaan asiaan harjaantuneita juristeja, jotta asiakirjoissa olevat liikesalaisuudet sekä henkilöä koskevat tiedot osataan ja kyetään tunnistamaan ja suojaamaan asiakirjojen tietoja eteenpäin luovutettaessa. Julkisen vallan viranomaisratkaisut sisältävät monesti erilaisia vaikutuksia suureen määrään kansalaisia ja yhteisöjä viranomaisten päättäessä erilaisista kansalaisten ja yhteisöjen eduista, oikeuksista ja velvollisuuksista. Työeläkelaitosten yksittäisen hakijan eläkettä ja etuutta koskevalla ratkaisutoiminnalla ei ole samanlaisia vaikutuksia ja ulottuvuutta. Viranomaisten julkisuudesta annetun lain mahdollista laajentamista pohdittaessa on selvitettävä myös muiden asiaan liittyvien lakien soveltaminen, kuten julkisista hankinnoista annettu laki ja tiedonhallintalaki. Soveltamisalan laajentamisella voi olla myös epätoivottuja ja tarkoittamattomia vaikutuksia EU-direktiivien soveltamiseen. Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen erityisluonne pieninä työeläkevakuuttajina Lakisääteistä eläketurvaa hoitavat eläkesäätiöt ja eläkekassat eroavat monessa suhteessa lakisääteistä työeläketurvaa tarjoavista työeläkevakuutusyhtiöistä: - työeläkevakuutusyhtiöt tarjoavat palveluitaan ja vakuutuksiaan laajalle määrittelemättömälle kohdejoukolle. Eläkesäätiöt ja eläkekassat tarjoavat työeläkepalveluita vain eläkesäätiössä tai eläkekassassa vakuutetun työnantajan omille työntekijöille. Eläkesäätiöt ja eläkekassat eivät myöskään saa harjoittaa vakuutusliiketoimintaa, toisin kuin työeläkevakuutusyhtiöt. - Työeläkevakuutusyhtiöiden palveluksessa on useita satoja henkilöitä. Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toiminnan organisointi tapahtuu pääosin palvelujen ulkoistamisella ja mahdollisimman suppealla omalla henkilöstöllä. - Eläkesäätiöillä ja -kassoilla on ehdoton kielto käyttää varoja toiminnalle vieraaseen tarkoitukseen. Työeläkeyhtiöt saavat käyttää varojaan yleishyödylliseen tai vastaavaan tarkoitukseen edellyttäen, että lahjoituksen määrää voidaan käyttötarkoituksen ja muihin olosuhteisiin nähden pitää kohtuullisena. - Monet eläkesäätiöt ja eläkekassat toimivat työnantajakohtaisina eläkelaitoksina avoimilla markkinoilla toimiville pörssilistatuille yhteisöille. Nämä yhteisöt tuottavat erilaista taloudellista ja muuta tilinpäätösinformaatiota myös eläkelaitoksen taloudellisista asioista. - Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen välittömän työnantajayhteyden vuoksi, käytännössä merkittävä osa asiakirjoista ja asiakirjojen sisältämistä tietosisällöistä jäänee liikesalaisuuksia ja henkilötietoja koskevien seikkojen vuoksi salaiseksi. - Eläkesäätiöissä ja eläkekassoissa vakuuttaneilla työnantajilla on ilmeinen omistajanohjausintressi edellyttää eläkesäätiöltä ja eläkekassalta asianmukaista sekä vastuullista toimintaa. - Pääosa eläkesäätiöistä ja eläkekassoista järjestää myös sosiaalivakuutukseen kuuluvaan vapaaehtoista lisäeläketoimintaa. Ei voine tulla kysymykseen, että vapaaehtoista lisäeläketoimintaa koskevat asiat tulisivat julkisuuslain piiriin. Tämä aiheuttaisi edelleen lisäongelmia julkisuuslain soveltamisessa. - Eläkesäätiöt ja eläkekassat toisin kuin työeläkevakuutusyhtiöt eivät ole yleisen edun kannalta merkittäviä ns. PIE-yhteisöjä. Katsomme, että tarkoituksenmukaisuussyyt ja hallinnon suhteellisuusperiaate puoltavat sitä, että pienten työnantajakohtaisten eläkesäätiöiden ja eläkekassojen koko toimintaan ei laajenneta lakia viranomaistoiminnan julkisuudesta. Asianosaisen oma oikeusasema turvaa hänen tiedonsaantioikeutensa ja julkisuuslain soveltaminen pelkästään julkisessa hallintotoiminnassa syntyviin asiakirjoihin yhdistettynä Finanssivalvonnan suorittamaan valvontaan turvaa julkisuusperiaatteen mukaiset intressit. Julkisuusperiaatteen soveltamisalan laajennuksella mahdollisesti saavutettavat hyödyt jäisivät vähäisiksi aiheutettuun hallinnolliseen taakkaan nähden, koska eläkesäätiöiden ja eläkekassojen läheinen ja välitön yhteys siellä vakuuttaneisiin työnantajin edellyttäisi tietojen pääasiallista salaamista liikesalaisuuden perusteella. Lisäksi soveltamisalaa ei voisi laajentaa eläkesäätiöiden ja eläkekassojen hoitamiin lisäeläkkeisiin, koska silloin lisäeläkkeitä hoitavat eläkesäätiöt ja eläkekassat joutuisivat heikompaan asemaan kuin henkivakuutusyhtiöt. Lain soveltamisalan laajentaminen myös edellyttäisi eläkesäätiöiltä ja eläkekassoilta sellaisia resursseja, joita niillä ei ole tällä hetkellä käytössä, koska liikesalaisuutta ja henkilötietoja koskevien asioiden poisrajaaminen ja salaaminen edellyttäisi asiantuntevaa lakimieskoulutusta. Yhteenveto Emme kannata viranomaistoimintaa koskevan julkisuuslain soveltamisen laajentamista lakisääteisessä työeläkevakuutustoiminnassa. Lisäksi eläkesäätiöt ja eläkekassat lakisääteistä eläketurvaa hoitavina työnantajakohtaisina eläkelaitoksina muodostavat aivan oman erityisen lohkonsa työeläkevakuuttajien joukossa. Eläkesäätiöihin ja eläkekassoihin liittyy useita ominaispiirteitä, jotka erottavat ne valtakunnallista liiketoimintaa ja suuria asiakasryhmittymiä hoitavista työeläkevakuutusyhtiöistä. Nämä erityispiirteet olisi joka tapauksessa otettava huomioon lainsäädäntötyössä ja soveltamisalaa koskevassa harkinnassa. Viranomaisten julkisuudesta annetun lain soveltamisalan laajentaminen työeläkevakuutustoiminnassa ja muut julkisuusperiaatteeseen soveltamiseen kuuluvat lait edellyttävät joka tapauksessa laajaa selvitystyötä ennen johtopäätöksiä. Helsingissä syyskuun 10. päivänä 2019 Eläkesäätiöyhdistys – ESY ry Timo Toropainen Toimitusjohtaja
      • Tapaturmavakuutuskeskus, Merja Salonen, lakimies
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • Viite: Lausuntopyyntö VN/4491/2019 – Lausuntopyyntö julkisuuslain soveltamisalan laajen-tamista koskevasta selvityksestä Tapaturmavakuutuskeskus (TVK) toteaa lakisääteisenä työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen keskusyh-teisönä lausuntonaan seuraavaa. Yleisenä huomiona TVK pitää hyvänä sitä, että julkisuuslain toimivuutta selvitetään ja kehitetään. TVK haluaa kuitenkin korostaa, että julkisuuslain (laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta) soveltamisalan laajentami-seen sisältyy isoja periaatteellisia asioita, joista on käytävä laaja keskustelu. Koko julkisen hallintotehtävän hoitamiseen liittyvä laaja lainsäädäntökokonaisuus on periaatteellisine kysymyksineen selvitettävä avoimes-ti ja läpinäkyvästi. Työtapaturma- ja ammattitautivakuutus, Tapaturmavakuutuskeskus ja julkisuuslain soveltaminen Työtapaturma- ja ammattitautilain (TyTAL) toimeenpanoon kuuluvista tehtävistä huolehtivat vakuutusyhti-öt, joilla on oikeus harjoittaa vakuutusyhtiölain (521/2008) tai ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain (398/1995) mukaan vakuutusluokista annetun lain (526/2008) 2 §:n 1 momentissa tarkoitetun vahinkovakuu-tusluokan 1 mukaista vakuutustoimintaa Suomessa sekä Valtiokonttori ja Tapaturmavakuutuskeskus. Korvauksen valtion työssä aiheutuneen työtapaturman tai ammattitaudin johdosta maksaa Valtiokonttori. Koska Valtiokonttori on viranomainen, siihen sovelletaan julkisuuslakia sellaisenaan julkisuuslain 4 §:n 1 momentin nojalla. Julkisuuslaki tulee noudatettavaksi työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksessa TyTAL 248 §:n säännöksen perusteella. Säännöksen mukaan julkisuuslakia sovelletaan vakuutusyhtiöihin ja Tapaturmavakuutuskeskuk-seen siltä osin kuin ne käyttävät julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkista valtaa, jollei työtapa-turma- ja ammattitautilaissa tai muussa laissa toisin säädetä. TyTAL 248 § 2 momentin mukaan myös silloin, kun kysymys ei ole julkisen vallan käytöstä, vakuutusyhtiöihin ja Tapaturmavakuutuskeskukseen on sovellettava julkisuuslain asiakirjasalaisuutta koskevaa 22 §: ää, vai-tiolovelvollisuutta ja hyväksikäyttökieltoa koskevaa 23 §: ää, salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja koskevaa 24 §: ää, salassapidosta poikkeamista ja sen lakkaamista koskevaa 7 lukua sekä rangaistussään-nökset sisältävää 35 §: ää tämän lain toimeenpanoon liittyvissä asioissa. TyTAL 248 § 3 momentin mukaan TyTAL:n toimeenpanoon ei sovelleta vakuutusyhtiölain 30 luvun 1 ja 3 §:n säännöksiä vaitiolovelvollisuudesta ja tietojen luovuttamisesta. Lisäksi TyTAL 249 §:ssä on erityissäännös työnantajan taloudellista asemaa koskevien tietojen salassapidos-ta. Säännöksen mukaan sen lisäksi, mitä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa säädetään elinkeinon-harjoittajaa koskevien tietojen salassa pitämisestä, salassa pidettäviä ovat myös sellaiset TyTAL:n toimeen-panoon perustuvat asiakirjat ja tiedot, jotka koskevat työnantajan taloudellista asemaan. TyTAL 248 ja 249 §:n säännökset vastaavat asiasisällöltään TyTAL:a edeltäneen tapaturmavakuutuslain 64 h §:n 1-3 momentteja. TyTAL 248 ja 249 § ovat asiallisesti saman sisältöisiä työeläkelain 191 §:n ja 192 § 1 momentin kanssa. TyTAL 248 ja 249 §:n mukainen julkisuuslain soveltaminen kohdistuu TyTAL:n toimeenpanoon liittyviin asia-kirjoihin ja TyTAL:n mukaiseen toimintaan. TyTAL:n toimeenpanoon liittyvät tehtävät ovat julkisen hallintotehtävän hoitamista. Työtapaturma- ja am-mattitautivakuutuksen toimeenpanossa tehdään niin vakuutus- kuin korvaustoiminnassa yksityisten henki-löiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevia päätöksiä. Tällaisia ovat mm. korvausasiassa annettavat päätökset samoin kuin vakuuttamisvelvollisuutta koskevat ratkaisut. Näiden valmistelu asian vireilletulosta ja käsittelystä päätöksen antamiseen ja mahdolliseen takaisinperintään katsotaan julkisen hallintotehtävän hoitamiseksi. Julkisen vallan käyttöä on näihin liittyvien päätösten antaminen. TyTAL:n toimeenpanoon liittyvistä tehtävistä julkisen vallan käytön piiriin kuuluvat lähinnä korvausoikeuden ratkai-semiseen, korvausten myöntämiseen ja maksamiseen, vakuuttamisvelvollisuuden laiminlyöntiin sekä vakuu-tusmaksujen määräämiseen ja perimiseen liittyvät tehtävät. Yksityisen tapaturmavakuutusyhtiön yhtiöoi-keudellinen päätöksenteko ja hallinto, niiden varojen sijoittaminen ja jälleenvakuuttaminen eivät sen sijaan ole julkisen hallintotehtävän hoitamista. Tapaturmavakuutuskeskus toimii TyTAL:n toimeenpanon ja kehittämisen yhteistoimintaelimenä. TVK:lle on lailla annettu hoidettavaksi toimeenpanojärjestelmään liittyviä yhteisiä tehtäviä. Tehtävistä säädetään Ty-TAL 209 §:ssä ja niiden hoitaminen on julkisen hallintotehtävän hoitamista. TyTAL:n toimeenpanossa noudatetaan myös mm. hallintolakia (434/2003) ja arkistolakia (831/1994). TVK:n kannanotot selvityksestä Selvityksessä käsitellään pääasiassa julkishallinnon määräämisvallassa oleviin yhtiöihin ja omistajanohjauk-seen sekä tähän toimintaan liittyvän avoimuuden lisäämiseen julkisuuslain keinoin. Näihin ehdotuksiin TVK:lla ei ole lausuttavaa. Julkisuuslain soveltamisen laajentaminen edellyttää TyTAL:n ja julkisuuslain suhteen sekä TyTAL 248 § tarkistamista Kuten edellä on mainittu, julkisuuslakia sovelletaan nykyisin lakisääteisen työtapaturma- ja ammattitautiva-kuutuksen toimeenpanoon kokonaisuudessaan silloin, kun kyseessä on julkisen vallan käyttö. Siltä osin, kun toimeenpanossa on kyse julkisen hallintotehtävän hoitamisesta, julkisuuslakia sovelletaan soveltuvin kohdin. Kun työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen toimeenpanossa on kysymyksessä julkisen hallintotehtävän hoitamisesta, julkisuuslain soveltaminen on TyTAL 248 ja 249 §:n perusteella laajempaa kuin julkisuulain soveltamisala pelkästään edellyttäisi. Julkisen hallintotehtävän hoitamiseen sovelletaan keskeisiä julkisuus-lain säännöksiä ja TyTAL 249 § on laajennus julkisuuslain 24 § 1 momentin 20 kohdassa säädettyyn salassapi-toon. Julkisuuslain säännökset soveltuvat TyTAL:n toimeenpanotehtäviä hoidettaessa saatuihin ja laadittuihin vakuutusyhtiön hallussa oleviin ja toimeenpanossa syntyviin asiakirjoihin ja tietoihin. Ehdotettu julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen kaikkeen julkisen hallintotehtävän hoitamiseen edellyt-tää TVK:n näkemyksen mukaan myös julkisuuslain ja TyTAL:n välisen suhteen sekä TyTAL 248 §:n tarkistamis-ta. Tämä vastaisi myös selvityksessä ehdotettua perusvaihtoehtoa. TVK kannattaa lainsäädännön johdonmukaisuuden selvittämistä TVK pitää kannatettavana perusvaihtoehdon ehdotusta siitä, että perusvalmistelussa selvitettäisiin voimas-sa olevan lainsäädännön johdonmukaisuutta. Julkisen hallintotehtävän hoitajaa koskevan lainsäädännön kenttä ei ole nykyisellään selkeä. TVK pitää tär-keänä, että PL 124 §:n mukaisiin julkista hallintotehtävää hoitaviin kohdistuvat velvoitteet yksityiselle toimi-jalle selvitetään ja tarkistetaan kokonaisuutena. Julkisen hallintotehtävän tulkinta ja tehtävän hoitajalle ase-tetut velvoitteet tulisi olla selkeät. TVK ei kannata julkisuuslain soveltamisen laajentamista julkisen hallintotehtävän hoitajan kaikkeen toi-mintaan Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen koskemaan julkista hallintotehtävää hoitavan koko toiminnassa syntyviä asiakirjoja (eikä vain julkisen hallintotehtävän hoitoon kuuluvia asiakirjoja), ei sen sijaan lähtökoh-taisesti ole kannatettava. Ilman esim. TyTAL: iin sisältyvää rajausta julkisuuslaki 1 §:n julkisuusperiaatteineen koskisi TyTA-vakuutusta hoitavan yksityisen vakuutusyhtiön ja TVK:n koko toimintaa sekä niissä käsiteltäviä asiakirjoja. Julkisuuslain soveltaminen tulee tämän vuoksi edelleen rajata vain julkisen hallintotehtävän hoi-tamiseen. Tässä mielessä julkisen hallintotehtävän hoitajan toimintaa ei pidä tarkastella kokonaisuutena. TyTAL:n toimeenpanoa hoitavalla yksityisellä vahinkovakuutusyhtiöllä on hoidettavanaan myös muitakin vakuutuslajeja. Työeläkeyhtiöt eivät täysin rinnastu tapaturmavakuutusyhtiöihin Selvityksen perusvaihtoehdon mukaan olisi myös aiheellista, että julkisuuslain soveltamisalan laajentamisel-le nykyistä laajemmin olisi perusteltua harkita etenkin sellaisissa toiminnoissa, joissa käytetään julkista val-taa ja joissa toiminnan rahoituksen perustana olevat varat ovat merkittäviltä osin peräisin valtion varoista tai jotka perustuvat laissa säädettyyn maksuvelvollisuuteen (esim. työeläkeyhtiöt). Todettakoon, että työ-eläkeyhtiöitä koskeva ehdotus soveltuu osittain myös tapaturmavakuutusyhtiöihin. TyTAL:n mukaan työnan-tajalla on vakuuttamisvelvollisuus ja TyTAL:n mukaisen vakuutuksen vakuutusmaksu on ulosottokelpoinen. Myös TVK:hon ehdotus soveltuisi, sillä vakuutusyhtiön on TyTAL:n mukaan kuuluttava TVK:seen jäsenenä ja myös jäsenen maksuvelvollisuus on säädetty TyTAL:ssa. Työeläkeyhtiöiden ja tapaturmavakuutusyhtiöiden erona on kuitenkin se, että työeläkeyhtiöt saavat harjoittaa vain työeläkevakuutusta. Sen sijaan tapaturma-vakuutusyhtiöt ovat vahinkovakuutusyhtiöitä, joilla voi olla hoidettavanaan muitakin lakisääteisiä tai vapa-ehtoisia vakuutuslajeja. Viestintävelvoitteissa huomioitava tiedon laatu ja muu lainsäädäntö Ehdotettuun suppeampaan vaihtoehtoon sisältyvä julkisen hallintotehtävän hoitajan velvollisuus noudattaa julkisuuslaissa säädettyjä viestintävelvoitteita, on kannatettava ehdotus. Viranomaisen ja julkista hallinto-tehtävää hoitavan toiminnasta tiedottaminen sinänsä lisää avoimuutta ja toiminnan läpinäkyvyyttä. Tämä on omiaan lisäämään myös luottamusta toimintaan. TyTA-toimeenpanon tiedottamisessa on kuitenkin huomattava, että suurin osa TyTA-toimeenpanon korvaus- ja vakuutustoiminnassa käsiteltävistä asiakirjois-ta ja tiedoista on salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n perusteella. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi henkilön terveydentilaan ja taloudelliseen asemaan liittyvät tiedot. On syytä myös huomata, että julkisuuslain 5 lukuun nykyisin sisältyviä velvollisuuksia tulee TyTAL:n toimeen-panossa osin noudatettavaksi jo uuden tiedonhallintalain (laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta, 906/2019) nojalla. Tiedonhallintalain tiedonhallintatapaa ja tietoturvallisuutta koskevat säännökset tulevat koskemaan myös julkisen hallintotehtävän hoitamista, ei pelkästään niitä tehtäviä, jotka ovat julkisen vallan käyttöä. Tiedonhallintalakiin siirtyviä julkisuuslain 18 § ja 29 § 3 momentin asiasisältöjä on nykyisin sovellet-tu julkisuuslain ja TyTAL 248 §:n perusteella TyTAL:n toimeenpanossa kuitenkin vain julkisen vallan käyttöön, ei julkisen hallintotehtävän hoitamiseen. TVK pitää tärkeänä, että tiedonhallintalain ja julkisuuslain keskinäi-set suhteet ovat mahdollisimman selkeät, eivätkä ne sisällä päällekkäistä tai ristiriitaista sääntelyä. Suppea vaihtoehto ei muutoin toisi lisäystä TyTAL:n toimeenpanoon, jos julkisuuslakia sovellettaisiin edel-leen TyTAL 248 § 2 momentin perusteella. Laaja vaihtoehto edellyttää lainsäädännön tarkistamista kokonaisuutena Laajempaa vaihtoehtoa koskevat pääosin saman huomiot kuin edellä on todettu. Laajemman vaihtoehdon käyttäminen edellyttää lisäksi tarkempaa selvitystä siitä, miten julkisuuslaki ja muu julkisen hallintotehtävän hoitavaan sovellettava hallinto- ym. lainsäädäntö toimii kokonaisuutena. Tällä hetkellä säädöskenttä ei ole selkeä ja velvoitteista on säädetty monen lain kautta. TVK pitää tärkeänä, että julkisen hallintotehtävän hoitajaa koskeva lainsäädäntö ja eri lakien soveltamisalat sekä keskinäiset suhteet ovat selkeitä. TAPATURMAVAKUUTUSKESKUS Janne Reini toimitusjohtaja
      • SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Väätämöinen Kirsi
        Päivitetty:
        16.9.2019
        • SOSTE kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä. SOSTE pitää asiakirjojen julkisuusperiaatetta erittäin tärkeänä osana julkishallinnon demokraattista valvontaa. Aikana, jolloin julkisia toimintoja enenevästi yhtiöitetään ja ulkoistetaan, julkisuusperiaatetta koskevan lainsäädännön arviointi ja siten myös julkisuuslain soveltamisalan mahdollista laajentamista koskeva selvitys on tervetullut. SOSTE kannattaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista yhdenvertaisella tavalla kaikkiin julkisia hallintotehtäviä hoitaviin toimijoihin, riippumatta niiden juridisesta muodosta tai omistussuhteista (poikkeuksena mahdollisesti pörssinoteeratut yhtiöt, joilla on omat julkisuutta koskevat säännöksensä). Kilpailun neutraaliuden vaatimus edellyttää, että markkinoilla kilpaillessaan yritykset ovat keskenään tasaveroisessa asemassa. Julkisessa määräysvallassa olevia yrityksiä ei tule saattaa yksityisiä huonompaan asemaan julkisuuslainsäädännön soveltamisvelvoitteen kautta. Jos siis julkisuuslain soveltamisalaa laajennetaan julkisessa määräysvallassa oleviin yrityksiin, tulee laajennus ulottaa koskemaan myös vastaavia tehtäviä hoitaviin yksityisiin yrityksiin. Selvityksessä todetaan julkisuuslain jo ottavan huomioon sen soveltamisalaan kuuluvien toimijoiden liikesalaisuuksien suojan ja intressin edullisiin hankintoihin ja sijoituksiin. Kuitenkin minkä tahansa liiketoimintaa koskevan asiakirjan salaaminen edellyttää julkisuuslain alaiselta toimijalta sitä, että se pystyy osoittamaan tiedon antamisen aiheuttavan sille taloudellista vahinkoa tai saattavan muun toimijan sitä parempaan kilpailuasemaan. Näyttövelvollisuus on siis julkisuuslain alaisella toimijalla. Kuten selvityksen sivulla 46 todetaan, tiedon rajoitusta koskevia säännöksiä on tulkittava suppeasti eli tavoitteena on mahdollisimman suuri avoimuus. Sen arvioiminen, mikä tieto käytännössä parantaa kilpailijan markkina-asemaa, saati sen toteen näyttäminen etukäteen, voi olla vaikeaa. Jos kilpailevalla toimijalla ei ole vastaavia velvoitteita, se on jo lähtökohtaisesti paremmassa asemassa, mikä ei ole kilpailuneutraliteetin mukaista. Nykyistä julkisuuslakia sovelletaan yksityisiin julkisia hallintotehtäviä hoitaviin yrityksiin vain siltä osin, kun ne käyttävät julkista valtaa. Julkisen vallan käytöllä tarkoitetaan yleensä yksipuolista ja lakisidonnaista päätöksentekoa toisen edusta, oikeudesta ja velvollisuudesta ja sitä koskevan velvoittavan määräyksen antamista. Siten sen sovellettavuus yksityisiin toimijoihin on hyvin rajallista. Julkisuuslain esitöistä ilmenee, ettei laissa ole ollut tarkoitus puuttua käsitteen sisältöön eikä SOSTE yhdy selvityksen sivulla 43 esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan käsite voitaisiin julkisuuslain yhteydessä ymmärtää laajemmin kuin muussa lainsäädännössä, mukaan lukien perustuslaki. Julkisten hankintojen tekeminen ei ole lainsäädännössä tarkoitettua julkisen vallan käyttöä. Toisin kuin selvityksen sivulla 65 on esitetty, tämä käy myös selvästi ilmi hankintalaista ja sen esitöistä (hankintalaki 1397/2016 138 §, HE 108/2016 vp s. 130, HE 50/2006 vp s.118, HavL 25/2006 vp). Jo hankintalain 138 §:stä itsestään nähdään, että hankintayksiköt jakautuvat julkisuuslain 4§:n tarkoittamiin viranomaisiin ja muihin hankintayksiköihin. Myös julkisuuslain pykälien sovellettavuus kummankin ryhmän osalta on kirjattu selkeästi. Mihinkään toimiin näiltä osin ei ole aihetta. Selvityksessä keskitytään kunnan ja valtion määräämisvallassa oleviin yhtiöihin; vähemmälle huomiolle jäävät yksityiset julkista hallintotehtävää, kuten julkisia sosiaali- ja terveyspalveluja, toteuttavat toimijat. Selvityksessä todetaan ostopalvelujen yhteydessä syntyvien asiakirjojen kuuluvan julkisuuslain soveltamisalaan viranomaiselta saadun toimeksiannon perusteella, mutta esimerkiksi palvelusetelein tai henkilökohtaisen budjetin kautta toteutetuissa palveluissa vastaavaa sopimusta viranomaisen ja tuottajan välillä ei ole. Tulevaisuudessa voidaan kuitenkin olettaa juuri tällä tavoin järjestettyihin palveluihin kanavoituvan entistä enemmän julkisia varoja. Siksi niidenkin tuottajat tulisi saattaa julkisuuslain soveltamisalaan ostopalvelujen tuottajia vastaavalla tavalla. Selvityksessä ei ole juurikaan paneuduttu avoimuuden lisäämisen eri vaihtoehtoihin, kuten erilaisiin omistajaohjauksen ja sopimusoikeudellisiin keinoihin, vaan ne ovat jääneet lähinnä maininnan varaan. Selvityksestä käy ilmi muun muassa, että avoimuutta koskevien määräysten ottaminen yhtiöjärjestykseen on täysin mahdollista, mutta tätä mahdollisuutta ei ole käytetty. Valtion toimintojen yhtiöittämistä koskevassa suosituksessa ei ole käsitelty yhtiöjärjestyksen merkitystä eikä esimerkiksi Helsingin kaupungin ohjeistukseen sisältyvissä tytäryhtiön yhtiöjärjestyksen malleissa ole mainintaa tiedonsaannista tai avoimuudesta. Syitä tällaisten mahdollisuuksien hyödyntämättä jättämiseen ei ole pohdittu eikä käytettävissä olevia vaihtoehtoja punnittu. Selvityksessä on todettu, että eri vaihtoehtoja ja niiden yhdistelmiä voidaan parhaiten verrata arvioimalla niiden vaikutuksia. Vaikutusten arviointi on jätetty myöhemmän valmistelun varaan. Siihen nähden onkin aika yllättävää, missä määrin selvityksessä on keskitytty yhteen vaihtoehtoon eli julkisuuslain laajentamiseen ja viety se pykäläluonnostasolle asti. SOSTE katsoo, että julkisuusperiaatteen laajemman toteutumisen valmistelu on aloitettu, mutta työ on vielä kesken. Sitä tulee jatkaa. Tarvitaan kattavampi analyysi eri avoimuutta lisäävien vaihtoehtojen toteuttamismahdollisuuksista ja etenkin niiden vaikutuksista. Julkisuutta koskevien velvoitteiden laajentaminen lisää aina niiden kohteiden hallinnollista ja taloudellista taakkaa ja eri toimijoiden kantokyky on erilainen. Vaikutusarvioinnissa tuleekin huomioida paitsi julkisuusperiaatteen toteuttamiseen liittyvät kansalaisiin, viranomaisiin ja yrityksiin kohdistuvat oikeudelliset vaikutukset, myös siitä koituvat taloudelliset seuraukset. Ratkaisun tulee olla tasapainoinen ja kaikkien osapuolten kannalta kestävä. Sen saavuttamiseksi SOSTE toivoo, että jatkovalmistelu toteutetaan laaja-alaisesti, ottaen mukaan myös järjestöt kansalaisten, julkisten palvelujen käyttäjien ja tuottajien edustajina.
      • Suomen Akatemia
        Päivitetty:
        13.9.2019
        • Viite: Lausuntopyyntö 28.6.2019, VN/4491/2019 Asia: Suomen Akatemian lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta oikeusministeriön selvityksestä Suomen Akatemia kiittää mahdollisuudesta kommentoida 19.6.2019 päivättyä oikeusministeriön selvitystä ”Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen”. Suomen Akatemia tarkastelee selvitystä etenkin lakisääteisen tehtävänsä eli tieteen ja tutkimuksen edistämisen näkökulmasta. Periaate, jonka mukaan julkisessa toiminnassa noudatetaan asiakirjajulkisuutta, on hyvä lähtökohta asian tarkastelulle. Suomen Akatemia pitää ehdotusta julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta lähtökohdiltaan myönteisenä. Soveltamisalan laajentaminen edistäisi todennäköisemmin julkisuuslain piiriin tulevien yhteisöjen toimintaan liittyvien tietojen saatavuutta, mikä parantaisi muun ohella myös tieteellisen tutkimuksen edellytyksiä. Valtion ja kuntien alaisuudessa toimivien yhteisöjen tehtävien hoitoon ja omistajuusjärjestelyihin liittyvien kysymysten yhteiskunnallinen merkitys on suuri, ja ne ovat siksi jatkuvasti myös tutkimuksellisen mielenkiinnon kohteena. Yhteisöjen hallussa olevien tietojen tuleminen nykyistä laajemmin julkisuuslain piiriin monipuolistaisi todennäköisimmin tutkimuskäytössä hyödynnettäviä lähdeaineistoja. Monipuolisiin lähteisiin perustuvan riippumattoman tutkimustiedon tuottaminen on itsessään tärkeää julkisen toiminnan valvonnan ja muiden julkisuusperiaatteen mukaisten päämäärien toteutumisen kannalta. Toisaalta Suomen Akatemia kiinnittää huomiota siihen, että selvityksen perusteella ei ole mahdollista muodostaa kovin yksityiskohtaista käsitystä muutosehdotusten vaikutuksista erityyppisiin julkisia hallintotehtäviä hoitaviin tai julkisyhteisöjen määräysvallassa oleviin yhteisöihin. Esimerkiksi vaihtoehdolla, jonka mukaisesti myös avoimilla markkinoilla toimivat yritykset sisällytettäisiin lain soveltamisalaan, olisi todennäköisimmin merkittäviä vaikutuksia tällaisten yhteisöjen toimintaan. Joillekin yhteisöille tietojen julkisuudesta saattaa koitua huomattavia haittavaikutuksia. Lisäksi saattaa osoittautua haastavaksi määritellä, milloin yhteisön toiminta kuuluu tai ei kuulu lain soveltamisalaan. Uudistuksen vaikutuksia olisikin Suomen Akatemian näkemyksen mukaan syytä selvittää mahdollisessa perusvalmistelussa perusteellisesti ja yhteisökohtaisesti, jotta olisi mahdollista ottaa tarkemmin kantaa erilaisiin toimintavaihtoehtoihin. Yhteisöjen hallussa olevien tietovarantojen tosiasiallisen hyödynnettävyyden kannalta olisi tärkeää varmistaa myös se, että julkisuuslain piiriin mahdollisesti tulevat yhteisöt kykenisivät myös käytännössä noudattamaan hyvää tiedonhallintatapaa ja muita tietojen saatavuutta turvaavia vaatimuksia. Perusvalmistelussa olisikin syytä selvittää, millä keinoin yhteisöille saataisiin turvattua riittävät resurssit ja asiantuntemus lainsäädännön noudattamiseksi. Huomioon olisi otettava myös uuden tiedonhallintalain (906/2019) vaatimukset. Kuten muistiosta käy ilmi, uudistuksessa merkityksellisiksi asiakirjajulkisuutta rajoittaviksi säännöksiksi muodostuisivat todennäköisimmin ainakin yhteisöjen liikesalaisuuksia ja kilpailuasetelmaa suojaavat salassapitosäännökset. Suomen Akatemia kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että mikäli julkisuuslain piiriin tuleva yhteisö harjoittaa tutkimus- tai kehittämistyötä, merkitykselliseksi asiakirjajulkisuuden rajoitukseksi saattaisi muodostua myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa säädetty tutkimussuunnitelmia, tutkimuksen perusaineistoja ja muita vastaavia tietoja koskeva salassapitoperuste. Selvityksen perusteella useat valtion ja kuntien tai kuntayhtymien omistamat yhteisöt harjoittavat tutkimus- tai kehittämistoimintaa. Toisaalta myös salassa pidettävien tietoaineistojen hyödyntämistä edistäisi mahdollisuus saada aineistojen käyttöön tutkimuslupa julkisuuslain 28 §:n edellytysten mukaisesti. Tieteellisellä tutkimuksella on keskeinen rooli tiedonvälityksessä sellaisten julkisuuslain piiriin kuuluvien tietoaineistojen osalta, joihin yleinen tiedonsaantioikeus ei salassapidon vuoksi ulotu. Soveltamisalan laajentamisen myötä olisi siten mahdollista saada tutkimuskäyttöön sellaisiakin tietoja, joita voisi ilman uudistusta olla vaikeaa tai jopa mahdotonta hankkia. Heikki Mannila Pääjohtaja Jaakko Seppänen Avustava lakimies
      • Pirkanmaan ELY-keskus, Ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue
        Päivitetty:
        13.9.2019
        • Pirkanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on tutustunut työryhmän mietintöön. ELY-keskuksella ei ole huomautettavaa mietinnöstä.
      • Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia
        Päivitetty:
        13.9.2019
        • Viite: Lausuntopyyntönne 28.6.2019 ASIA: Lausuntopyyntö julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä Pidän yleisesti ottaen kannatettavana julkisuuden lisäämistä toisaalta tarpeelliset ja perustellut salassapitointressit kuitenkin turvaavalla tavalla. Kun lausuttavana oleva selvitys on siitä ilmenevällä tavalla tarkoitettu ennen muuta lainsäädännön muuttamisen perusvalmisteluvaiheeseen liittyväksi keskustelunavaukseksi, en tässä vaiheessa laillisuusvalvojana ota enemmälti kantaa selvityksessä luonnosteltuihin kolmeen erilaiseen hyvin alustavaan sääntelymalliin esimerkiksi siitä näkökulmasta, mikä niistä olisi paras tai tarkoituksenmukaisin vaihtoehto jatkovalmistelulle, kun otetaan huomioon myös se, ettei sääntelyvaihtoehtoihin tässä vaiheessa vielä liity yksityiskohtaisia perusteluita. Julkisuuslain soveltamisalan mahdollinen laajentaminen julkisyhteisön määräämisvallassa oleviin yhtiöihin herättää kuitenkin jo tässä vaiheessa pohdintaa ansaitsevan kysymyksen oikeusasiamiehen toimivallasta valvoa julkisuuslain noudattamista näissä yhtiöissä. Tästä näkökulmasta totean seuraavan. Oikeusasiamiehen toimivalta kytkeytyy perustuslain 109 §:ssä osaltaan julkisen tehtävän käsitteeseen. Kun julkisuuslain soveltamisala on nykyisin rajattu yksityisiin julkisen (hallinto)tehtävän hoitajiin vain silloin, kun kyse on julkisen vallan käytöstä, oikeusasiamies ei ole tällä hetkellä toimivaltainen arvioimaan julkisuuslain noudattamista kaikissa sellaisissa yksityisissä toimijoissa, jotka julkisen tehtävän hoitajina muuten kuuluisivat oikeusasiamiehen valvontavaltaan. Sen sijaan kaavaillun muutoksen jälkeen, jos yhtiön toiminta voidaan määritellä julkiseksi tehtäväksi, oikeusasiamies voisi valvoa myös julkisuuslain noudattamista. Kyse olisi siten samalla oikeusasiamiehen valvontavallan asiallisesta muttei varsinaisesti organisatorisesta laajentumisesta. Siten julkisuuslain soveltamisalan tällainen laajentaminen ei sinänsä suoraan laajentaisi oikeusasiamiehen toimivaltaa kaikkiin julkisyhteisön määräämisvallassa oleviin yhtiöihin nähden edes julkisuuslain noudattamisen valvonnan osalta. Julkisuuslain soveltamisala ja oikeusasiamiehen toimivalta eivät siten välttämättä kattaisi toisiaan. Tällöin julkisuuslain menettelysäännösten noudattamisen valvonta saattaisi jäädä osassa yhtiöitä edelleenkin oikeusasiamiehen kantelumenettelyn ulottumattomiin, vaikka yhtiöiden salassapitoa koskevat päätökset olisivatkin jatkossa saatettavissa hallintotuomioistuimen arvioitaviksi. Vastaavanlainen epätasapaino hallinnon yleislain soveltamisalan ja oikeusasiamiehen toimivallan välillä on toisaalta jo nykyisin olemassa kielilain soveltamisen osalta. Kielilaissa säädetään erikseen paitsi yksityisten velvollisuuksista niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (25 §) myös liikelaitosten ja palvelua tuottavien valtion tai kunnan määräämisvallassa olevien yhtiöiden kielellisistä palveluvelvoitteista (24 §). Ensiksi mainitun säännöksen soveltamisen valvonta ei ole ongelmallista oikeusasiamiehen toimivallan kannalta. Sen sijaan jälkimmäisen eli 24 §:n osalta on oikeusasiamiehen ratkaisukäytännössä vakiintuneesti katsottu, että oikeusasiamies voi valvoa kyseisen pykälän noudattamista vain sellaisissa palvelua tuottavissa yhtiöissä, joiden palvelu voidaan määritellä julkiseksi tehtäväksi. Kaikki palvelua tuottavat valtionyhtiöt eivät siten automaattisesti kuulu oikeusasiamiehen toimivaltaan, vaikka ne ovatkin velvollisia noudattamaan kielilakia laissa tarkemmin säädetyllä tavalla (eivät siis samassa laajuudessa kuin viranomaiset tai yksityiset julkista hallintotehtävää hoitavat). Kielilain soveltamisala ja oikeusasiamiehen toimivalta valvoa kielilain noudattamista eivät siten nykyisellään kata täysin toisiaan. Laillisuusvalvonnassa tulisi siten esikysymyksenä edelleenkin määritellä yhtiön toiminnan oikeudellinen luonne julkisuuslain suoran organisatorisen soveltamisalan tarkastelun tai julkisyhteisön yhtiöön kohdistaman intressin (finanssi-intressi, strateginen intressi, erityistehtävä) sijaan. Tässä yhteydessä en voi kattavasti arvioida kaikkien julkisyhteisön määräämisvallassa olevien yhtiöiden toiminnan oikeudellista luonnetta oikeusasiamiehen toimivallan näkökulmasta. Siksi en voi enemmälti tässä yhteydessä arvioida sitäkään, missä määrin lainmuutos mahdollisesti vaikuttaisi oikeusasiamiehen työmäärään. Valtioneuvoston kanslian verkkosivuilla julkaistun edellä mainittuihin ryhmiin perustuvan yhtiökohtaisen luokittelun perusteella voin kuitenkin yleisesti ottaen todeta, että oikeusasiamiehen toimivalta jo nykyisin kattaa todennäköisimmin erityistehtäviä hoitavia yhtiöitä finanssi-intressi -yhtiöiden ryhmään kuuluvien yhtiöiden jäädessä vastaavasti todennäköisimmin oikeusasiamiehen toimivallan ulkopuolelle. Kategorisesti en kuitenkaan voi tässä yhteydessä todeta, että vain johonkin edellä mainittuun ryhmään kuuluvat yhtiöt kuuluisivat kaikki oikeusasiamiehen toimivaltaan tai että mikään tiettyyn ryhmään kuuluva yhtiö ei kuuluisi oikeusasiamiehen toimivaltaan. Kyse on aina tapauskohtaisesta arviosta. Joidenkin – ei välttämättä siis kaikkien – erityistehtäviä hoitavien yhtiöiden osalta jo yhtiötä koskevasta erityislaista suoraan tai ainakin lainvalmisteluasiakirjoista voi olla saatavissa vastaus siihen, onko, ja jos, niin miltä osin, yhtiön toiminnassa kyse nimenomaan perustuslain 124 §:n mukaisen julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Tällä on merkitystä oikeusasiamiehen valvontatoimivallan kannalta, koska tällöin on aina samalla kyse myös julkisen tehtävän hoitamisesta. Myös aiemmasta laillisuusvalvontakäytännöstä on löydettävissä julkisyhteisön määräämisvallassa olevia yhtiöitä koskevia toimivaltakannanottoja. On kuitenkin jossain määrin sattumanvaraista, mistä yhtiöistä kannanottoja (suuntaan tai toiseen) on annettu. Tyypillisesti kantelut, joiden johdosta toimivaltaa on arvioitu, koskevat yhtiöitä, joiden (palvelu)toimialalla on kosketuspintaa ihmisten jokapäiväiseen elämään. Oikeusasiamiehen toimivalta ei siten ratkea lopullisesti omistajaintressin tarkastelun vaan yhtiön tehtävän oikeudellisen luonteen perusteella. Kuten selvityksestäkin ilmenee (s. 121), sama yhtiö voidaan myös tehtävänsä perusteella luokitella usealla tavalla, koska samalla yhtiöllä voi olla erilaisia tehtäviä, joiden välinen ero ei ole välttämättä selkeä. Siten toimivaltakysymyksenkään arvioiminen ei aina ole helppoa. Perusratkaisuna julkisuuslain organisatorisen soveltamisalan laajentaminen valtion ja kuntien määräämisvallassa oleviin yhtiöihin olisi yleisesti ottaen sinänsä yksinkertainen ainakin sikäli, ettei se enää edellyttäisi enemmälti arvioita yhtiön toiminnan oikeudellisesta luonteesta eli siitä, onko kyse julkisen (hallinto)tehtävän hoitamisesta tai siihen liittyvästä julkisen vallan käytöstä. Sen sijaan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa tulisi edelleenkin arvioida toiminnan luonnetta ainakin julkisena tehtävänä, joskaan ei julkisen vallan käytön näkökulmasta. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen kattamaan yleisesti perustuslain 124 §:ssä tarkoitetut yksityiset julkista hallintotehtävää hoitavat olisi puolestaan omiaan lähentämään keskenään hallinnon yleislakien soveltamisalojen sääntelyä (vrt. esim. kielilaki ja hallintolaki), joskaan se ei sinänsä poistaisi sitä perustulkinnanvaraisuutta, joka ylipäätään liittyy itse julkisen hallintotehtävän käsitteeseen. Samalla se olisi myös oikeusasiamiehen toimivallan näkökulmasta sikäli selkeä ratkaisu, että julkiset hallintotehtävät kattavat aina myös oikeusasiamiehen toimialtasäännöksessä tarkoitetut julkiset tehtävät. Mielestäni olisi aiheellista erikseen arvioida myös sen selvittämistä, voisivatko hallinnon yleislakien soveltamisalasäännökset olla yhteneväiset tai mitkä mahdollisesti ovat ne oikeudellisesti perustellut hyväksyttävät syyt, jotka puoltavat sääntelyn eroja. Soveltamisalasäännösten tulisi olla paitsi mahdollisimman selkeitä myös yhdenmukaisia, minkä lisäksi oikeusasiamiehen toimivallankin olisi perusteltua kattaa hallinnon yleislakien valvonta näiden lakien koko soveltamisalalla. Sikäli kuin tämä ei ole mahdollista lakien tulkinnalla, oikeusasiamiehen toimivaltasäännöstä tulisi viime kädessä tarkistaa. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen kaikkiin julkisyhteisön määräämisvallassa oleviin yhtiöihin ja yksityisiin julkista hallintotehtävää hoitaviin merkitsisi käsitykseni mukaan lain soveltamisalan piiriin kuuluvien tahojen merkittävää lisääntymistä, mihin tulisi kiinnittää huomiota paitsi arvioitaessa lain voimaantuloaikataulua myös lainmuutosta koskevassa tiedottamisessa ja koulutuksessa. Tämä on selvityksessäkin aiheellisesti tuotu esiin. Nimittäin, vaikka nykyinen laki on ollut voimassa jo lähes 20 vuotta, jopa sen perusmenettelysäännösten oikeassa noudattamisessa ilmenee laillisuusvalvonnassa tekemieni havaintojen perusteella edelleenkin puutteita – jopa viranomaisten toiminnassa. Vaikka selvityksessä on rajauduttu ennen muuta soveltamisalakysymykseen, laillisuusvalvonnassa tekemieni havaintojen perusteella julkisuuslaki kaipaisi laajempaakin uudelleenarviointia. Tältä osin viittaan puheenvuorooni oikeusasiamiehen toimintakertomuksessa vuodelta 2017 (s. 20–25). Siinä olen tuonut esiin eräitä julkisuuslakiin liittyviä julkisuusperiaatteen toteutumisen ja toteuttamisen ongelmia. Ongelmia on muitakin, esimerkiksi se, että jo salassapitoperusteen ilmoittaminen voi itsessään paljastaa salassa pidettävän tiedon (esim. 24 §:n 1 momentin 24- ja 28 -kohdat). Apulaisoikeusasiamiehen sijainen puolestaan on kanslian verkkosivuilla julkaistussa ratkaisussaan (2.7.2019, dnro EOAK/2014/2019) tuonut esiin salassapidon arviointiin, salassapitomerkintään ja hyväksikäyttökieltoon liittyviä näkökohtia. Oikeusasiamies Petri Jääskeläinen Esittelijäneuvos Mikko Sarja
      • Eläkeläisliittojen etujärjestö EETU ry
        Päivitetty:
        13.9.2019
        • Asia: Lausuntopyyntö julkisuuslain soveltamisen laajentamisesta koskevasta selvityksestä Eläkeläisliittojen etujärjestö EETU ry:n mielestä julkisuuslakia on syytä laajentaa niiden yritysten osalta, jotka tuottavat kuntien ja valtion käyttämiä yhteiskunnallisia palveluita. Muistutamme, että julkisuusperiaatteen mukainen tiedonsaantioikeus on perustuslaissa säädetty perusoikeus. Julkisuus on nykyisen sääntelyn mukaan pääperiaate, josta salassapito on poikkeus. Erityisen tärkeänä pidämme avoimuutta niiden yritysten kohdalla, jotka tuottavat hoiva- ja terveyspalveluita kunnille. Kunnan viranomaisilla ja palveluiden käyttäjillä on oltava mahdollisuus saada tietoa käyttämistään palveluista samalla tavoin kuin on mahdollisuus saada tietoa kunnan tuottamista hoiva- ja terveyspalveluista. Kunnan ja palveluiden käyttäjien ohella yhtenä toimijana nostamme esille vanhusneuvostot, joilla on oltava aito mahdollisuus saada tietoa ikäihmisten palveluista, joita kunnat ostavat ulkopuolisilta toimijoilta. Julkisuuslain jatkovalmistelussa tulisi olla konkreettisempaa pohdintaa siitä, mitä muutosvaihtoehdot käytännössä tarkoittavat kansalaisten kannalta. Jatkovalmistelussa tulee selventää sitä, että kaikkien julkisia palveluita tuottavien tahojen on edistettävä tietojen saantia yhteiskunnallisista ratkaisuista, sillä kyseessä on perusoikeus. Tahot, joilla on tai joille siirretään julkisia tehtäviä, tulee velvoittaa hankintojen kilpailutuksessa nykyistä suurempaan avoimuuteen. Julkisissa hankinnoissa asianosainen on yleensä se, joka on tehnyt tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen tai pyytänyt päästä mukaan tarjouskilpailuun, tai se, joka on suljettu tarjouskilpailun ulkopuolelle. Vanhusten ympärivuorokautisen hoivan laadussa ilmenneisiin epäkohtiin viitaten olisi syytä laajentaa hallintolain määrittelyä siitä, kuka on asianosainen, käsittämään asianosaisiin kilpailutettavia tuotteita ja palveluita käyttävät kansalaiset, jolloin kansalaisten tiedonsaanti päätöksenteon perusteista tulisi asianosaisjulkisuuden piiriin. Vastaavasti julkisuuslaissa tulee edelleen erikseen säätää salassa pidettävistä asioista, joista yksi on kansalaisten yksityisyyden suoja. Digitalisaatio ja yhteiset digitaaliset asiakastietojärjestelmät on toteutettava käytännössä siten, ettei yksityisyyden suojaa loukata. Samalla kansalaisten tulee saada ymmärrettävällä tavalla tietoa digitaalisten asiakastietojärjestelmien julkisuuden asteesta ja eri tahojen käyttöoikeuksista asiakkaita koskeviin tietoihin. Eläkkeellä olevia ihmisiä edustavat järjestöt tulisi ottaa mukaan lain jatkovalmisteluun. Julkisuuslain raportissa on esitetty kolme julkisuussääntelyn vaihtoehtoa. Edelliseen perustuen kannatamme niistä kolmatta, laajempaa vaihtoehtoa julkisuussääntelylle. Eläkeläisliittojen etujärjestö EETU ry Eläkeläisliittojen etujärjestö EETU ry – Pensionärsförbundens intresseorganisation PIO rf koostuu seuraavista liitoista: Eläkeliitto ry puheenjohtaja Raimo Ikonen toiminnanjohtaja Anssi Kemppi Eläkeläiset ry puheenjohtaja Martti Korhonen toiminnanjohtaja Jan Koskimies Eläkkeensaajien Keskusliitto EKL ry puheenjohtaja Simo Paassilta toiminnanjohtaja Timo Kokko Kansallinen senioriliitto ry puheenjohtaja Anneli Taina toiminnanjohtaja Matti Niiranen Kristillinen Eläkeliitto ry puheenjohtaja Leea Hiltunen toiminnanjohtaja Päivi Kyyrö Svenska pensionärsförbundet rf puheenjohtaja Ole Norrback toiminnanjohtaja Berit Dahlin
      • Valvira
        Päivitetty:
        13.9.2019
        • Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valviran lausunto koskien julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevaa selvitystä Valvira toteaa, että julkisuusperiaatteen toteutuminen on keskeisessä asemassa demokraattisessa yhteiskunnassa ja tärkeä osatekijä muun muassa julkisten varojen käytön valvonnassa. Julkisten varojen käytön valvonta on kuitenkin jossain määrin vaikeutunut viime vuosina, sillä julkishallinnossa toimintojen yhtiöittäminen ja toimintojen ulkoistaminen yksityisille toimijoille on yleistynyt. Tämä huomioon ottaen, julkisuuslain soveltamisalan tarkentaminen ja laajentaminen on kannatettavaa. Terveydenhuollon toiminnan osalta Valvira toteaa, että terveydenhuollon toiminnassa syntyneet asiakirjat ovat pääsääntöisesti salassa pidettäviä erityislainsäädännön perusteella. Tästä huolimatta julkisuuslain tarkoituksen toteutuminen on keskeistä myös julkisin varoin toteutetussa terveydenhuollossa. Terveydenhuolto on suurelta osin tosiasiallista hallintotoimintaa, jolla ei ole suoranaista vaikutusta yksityisen oikeuksiin tai velvollisuuksiin, kuten hallintopäätöksillä. Lääkärin työssä julkisen vallan käyttämistä sisältyy kuitenkin esimerkiksi mielenterveyslain mukaiseen tahdosta riippumattoman psykiatrisen sairaalahoitoon liittyvään päätöksentekoon. Mikäli terveydenhuollon järjestämistä ja tuottamista koskevaa lainsäädäntöä tulevaisuudessa uudistettaisiin esimerkiksi siten, että yksityiset terveydenhuollon toimijat/yksityisoikeudelliset yhtiöt voisivat tuottaa enenevässä määrin nykyisten kuntien järjestämisvastuulla olevia terveydenhuollon palveluita julkisin varoin, on tärkeää ottaa huomioon julkisten ja yksityisten toimijoiden yhdenvertaisuus myös julkisuuslain tarkoituksen toteutumisen näkökulmasta. Myös yksilön oikeusasema tulee olla riippumaton siitä, onko kyseessä julkisoikeudellinen vai yksityisoikeudellinen toimija. Lisäksi Valvira toteaa, että mikäli julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen ryhdytään, on täytäntöönpanon suunnittelussa huomioitava arkistoalan ammattilaisten näkemykset, sillä käytännössä he ovat olennainen osa täytäntöönpanoa.
      • DigiFinland Oy
        Päivitetty:
        13.9.2019
        • Lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevaan selvitykseen VN/4491/2019 Julkisuusperiaate on yksi kontrollin väline, kuten selvityksessä on todettu: ” Tiedonsaantioikeuden tarkoituksena on luoda mahdollisuudet valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteitä ja osallistua yhteisten asioiden hoitoon ja siihen vaikuttamiseen. Tiedonsaantioikeus on siten keskeinen demokratiaan kuuluva oikeus ja se on omiaan luomaan luottamusta julkisyhteisöjen toiminnan asianmukaisuuteen.” Lisäksi Julkisuuslain sisältöä ja siten soveltamista tulisi yksinkertaistaa niin, ettei säännösten tulkinta johda erilaisiin lopputuloksiin. Perusvaihtoehtoa tulisi edistää seuraavin reunaehdoin: 1. Siltä osin kuin organisaatiot toteuttavat tehtäviä julkisin varoin, tulisi julkisuusperiaate toteutua toiminnan organisointitavasta riippumatta (organisaationeutraalisuus). 2. Valtionomisteisen liiketoiminnan yhdenvertaisuus muun liiketoimintaympäristön kanssa tulee tarvittaessa turvata julkisuusperiaatteen poikkeamasäännöksin. 3. Yksityisyyden suoja (oikeus pidättyä julkisuudesta) tulee turvata mm. rekrytointiprosesseissa.
      • Kuluttajaliitto ry, Konsumentförbundet rf, Niemi Timo
        Päivitetty:
        12.9.2019
        • Kuluttajaliitolla ei ole asiasta lausuttavaa.
      • Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto Arene ry, Asiantuntija Samuli Maxenius
        Päivitetty:
        12.9.2019
        • Asia: Lausuntopyyntö julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (VN/4491/2019) Tiivistelmä: Ammattikorkeakoulut ovat osakeyhtiöitä, joiden omistajina ovat kunnat, säätiöt, yhdistykset ja yliopistot. Voimassaolevan ammattikorkeakoululain 21 § mukaan ammattikorkeakoulujen toiminnan julkisuuteen sovelletaan samoja säädöksiä kuin mitä julkisuuslain 4 § 1 momentissa säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto Arene ry:n mukaan julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen ei ole tarpeen ammattikorkeakoulujen osalta. Arene ry pitää tärkeänä, että julkisuuslakia sovelletaan yhdenmukaisesti kaikkiin ammattikorkeakoululain säätelemiin ammattikorkeakouluihin. Ammattikorkeakouluja koskeva huomiot: Ammattikorkeakoulut ovat osakeyhtiöitä, jotka käyttävät ammattikorkeakoululaissa niille annettua julkista hallintovaltaa. Ammattikorkeakoulujen suhteesta julkisuuslakiin säädetään ammattikorkeakoululain 21 §:n 2 momentissa, jossa säädetään, että ammattikorkeakoulujen toiminnan julkisuuteen ja ammattikorkeakoulujen opiskelijakunnan ammattikorkeakoululaissa mukaisen toiminnan julkisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään mainitun lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun viranomaisen toiminnan julkisuudesta. Ammattikorkeakoululaissa säädetään myös, että ammattikorkeakoulujen toimintaan sovelletaan hallintolakia (434/2003) julkisten hallintotehtävien osalta. Kosonen, Miettinen, Sutela ja Turtiainen toteavat teoksessa Ammattikorkeakoululaki, että: ”Julkisuuslain soveltaminen koskee ammattikorkeakouluissa sekä julkisia hallintotehtäviä että muussakin toiminnassa syntyviä asiakirjoja. --- Julkisuuslain soveltamisen yhteydessä ei siis ammattikorkeakouluissa ole tarvetta pohtia sitä, onko kyse julkisen vallan käytöstä vai ei.” Anna-Riitta Wallinin oikeusministeriölle tekemässä selvityksessä esitetään kolme eri laajuista vaihtoehtoa julkisuuslain muuttamiseksi. Esityksessä esitetyillä muutoksilla on tarkoitus selkeyttää sekä julkisomisteisten että yksityisomisteisten julkista hallintovaltaa käyttävien yksityisoikeudellisten yhteisöjen asemaa siten, että niiden suhde julkisuuslakiin selkeytyy. Esityksen perus-, suppea ja laaja vaihtoehto vaikuttavat hieman eri kohdejoukkoon ja laajentaisivat julkisuuslain sääntelyn piiriin tulevien yhteisöjen määrää eri tavalla. Kaikki kolme esitettyä vaihtoehtoa muuttaisivat julkisomisteisten ammattikorkeakoulujen asemaa suhteessa julkisuuslakiin siten, että jatkossa näiden korkeakoulujen asema suhteessa julkisuuslakiin säädettäisiin julkisuuslain lisäksi myös itse julkisuuslaissa (Muutosesitys 4 a §: Sen lisäksi, mitä 4 §:ssä säädetään, viranomaisina pidetään tätä lakia sovellettaessa myös julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevia yhteisöitä ja säätiöitä, jollei 2 momentissa toisin säädetä, s. 139,142,144). Yksityisomisteiset ammattikorkeakoulut (säätiöiden ja yhdistysten omistuksessa) eivät esitysten mukaan tulisi kokonaisuudessaan julkisuuslain piiriin, vaan nämä ammattikorkeakoulut olisivat julkisuuslain piirissä vain julkisten hallintotehtävien hoitamisen osalta (esityksen 4 § 2 momentti). Lisäksi esityksestä jää epäselväksi, miten esitetyt muutokset vaikuttaisivat yliopistojen omistamien ammattikorkeakoulujen asemaan julkisuuslaissa. Tähän saakka ammattikorkeakoulujen suhde julkisuuslakiin on säädetty yllä mainitussa ammattikorkeakoululain 21 § 2 momentissa, jossa ammattikorkeakoulu toiminnan julkisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään julkisuuslain 4 § 1 momentin mukaan. Selvityksessä tehdyt kolme erilaista esitystä eivät suoraan muuttaisi ammattikorkeakoulujen asemaa suhteessa julkisuuslakiin, sillä ammattikorkeakoulut olisivat kaikki edelleen julkisuuslain piirissä ammattikorkeakoululain 21 § 2 momentin mukaisesti. Kuitenkin esitetyt muutokset toisivat julkisomisteiset ammattikorkeakoulut kokonaisuudessaan julkisuuslain piiriin myös julkisuuslaista itsestään lähtöisin olevien säädösten kautta. Tämä saattaa muodostua ongelmaksi ammattikorkeakoulujen yhdenvertaisuuden kannalta tilanteessa, jossa ammattikorkeakoululain 21 § tehtäisiin muutoksia. Muita huomioita: Selvityksen luvun VII kappaleessa 4.1. esitetty muutos saattaa vaikuttaa ammattikorkeakoulujen asemaan. Hallintolain 7 § esitetty muutos vahvistaisi ammattikorkeakoulujen velvollisuutta viestiä toiminnastaan ja palveluistaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa, kun myös yksityisoikeudelliset julkista hallintotehtävää suorittavat toimijat tulisivat pykälän sääntelyn piiriin. Hallintolain kirjaus on luonteeltaan samansisältöinen kuin julkisuuslain 20 § 2 momentti, jossa säädetään myös viranomaisen velvollisuudesta tiedottaa toiminnastaan. Erona hallinto- ja julkisuuslain nykyisten pykälien välillä on se, että niiden määritelmät viranomaisesta poikkeavat keskenään. Hallintolain määritelmän mukaan ammattikorkeakoulu ei ole viranomainen, kun taas ammattikorkeakoululain 21 § 2 momentin julkisuuslain viittauksen mukaan ammattikorkeakoulu rinnastetaan viranomaiseen. Myös selvityksen luvun VII kappaleen 4.2. esitetty julkisuulaki koskevien erityissäännösten tarkastelu saattaa muuttaa ammattikorkeakoulujen asemaa suhteessa julkisuuslakiin. Erityissäännöksiin tehtäessä muutoksia tulee pitää huolta siitä, etteivät ammattikorkeakoulut tai korkeakoulut laajemmin päädy keskenään erilaisen sääntelyn piiriin julkisuuslain osalta. Yleisiä huomioita: Arene ottaa myös yleisesti kantaa julkisen rahoituksen läpinäkyvyyden puolesta. Arene pitää tärkeänä, että julkisiin varoihin perustuva koulutuksen, tutkimuksen ja innovaatiotoiminnan rahoitus tulee olla läpinäkyvää ja rahoituksen jakokriteerien selkeästi muotoiltuja ja ymmärrettäviä. Läpinäkyvyyden ja selkeyden kannalta on keskeistä, että julkisen rahoituksen jaosta vastaavat organisaatiot ovat toimivat avoimesti ja organisaatiorakenteet eivät estä läpinäkyvyyden toteutumista. Lopuksi Arene haluaa myös muistuttaa, että tehtäessä muutoksia julkisuus- sekä hallintolakiin on hyvä aina huomioida suomalaisten korkeakoulujen erilaiset oikeushenkilöasemat sekä omistajuussuhteet. Ammattikorkeakoulut ovat ammattikorkeakoululain mukaisesti osakeyhtiötä, kun taas yliopistot ovat julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä. Osakeyhtiöinä ammattikorkeakouluilla on myös omistajat, joihin kuuluu erilaisia oikeushenkilöitä, kuten kuntia, yliopistoja, säätiöitä ja yhdistyksiä. Julkisuus- ja hallintolakia muutettaessa onkin syytä ottaa huomioon korkeakoulujen erilaisten oikeushenkilöasemat ja omistajuussuhteet, jotta varmistetaan, että toimintaa säätelevät lait kohtelevat kaikkia korkeakouluja yhdenmukaisesti riippumatta edellä mainituista seikoista.
      • Oikeusrekisterikeskus, Kansalais- ja viranomaispalvelut, Mikkola Teemu
        Päivitetty:
        12.9.2019
        • Oikeusrekisterikeskuksen toimintaan valtion hallintoviranomaisena sovelletaan julkisuuslakia (621/1999), eikä muistion perustana olevat havaitut muutostarpeet julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta kosketa suoraan Oikeusrekisterikeskusta. Oikeusrekisterikeskuksella ei ole lausuttavaa kolmesta julkisuuslain soveltamisalaa koskevasta ehdotuksesta. Oikeusrekisterikeskus pitää kuitenkin tärkeänä, että jaksossa 4.2 kuvattu erityissäännösten tarkistaminen toteutetaan riippumatta valitusta vaihtoehdosta. Erityissäännösten tarkistamisella voi olla joissain tapauksissa vaikutuksia Oikeusrekisterikeskuksen toimintaan hankintayksikkönä.
      • Hansel Oy
        Päivitetty:
        12.9.2019
        • Lausunto julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2019:31) Oikeusministeriö on pyytänyt Hansel Oy:ltä (jäljempänä "Hansel") asiantuntijalausuntoa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä. Hansel antaa lausuntonsa julkisten hankintojen näkökulmasta. Hansel kannattaa julkisuuslain täsmentämistä ja selkeyttämistä, sillä avoimuus luo luottamusta sille, että hankintayksiköt käyttävät julkisia varoja tasapuolisesti ja tehokkaasti kilpailuolosuhteet hyödyntäen. Julkisuuslain summittainen ja ylimalkainen ulottaminen kaikkeen yhtiömuotoisten hankintayksiköiden toimintaan ei kuitenkaan ole julkisuuslain perimmäisten tavoitteiden kannalta perusteltua. Kaikkien asiakirjojen määrääminen julkisiksi ilman selväsanaisia rajauksia aiheuttaisi yhtiömuotoisille hankintayksiköille paitsi epävarmuutta asiakirjajulkisuuden tosiasiallisesta laajuudesta, myös runsasta hallinnollista taakkaa laajojen ja/tai monimutkaisten asiakirjapyyntöjen yhteydessä. Oikeusministeriön julkaisusta puuttui julkisuuslain aiheuttaman hallinnollisen taakan arviointi käytännöllisesti katsoen kokonaan, joten tähän kysymykseen palattaneen tarkemmin valmistelun myöhemmässä vaiheessa. Avoimuuden edistäminen muilla keinoin julkisissa hankinnoissa Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen sijaan olisi syytä tarkastella, voitaisiinko tavoiteltuun lopputulokseen eli avoimuuden lisäämiseen päästä paremmin muilla keinoilla ottaen erityisesti huomioon julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen liittyvän hallinnollisen taakan ja ylimääräisen byrokratian välttäminen, joka on myös yksi hallitusohjelman tavoitteista. Avoimuutta lisääviä toimenpiteitä voisivat olla erimerkiksi: • Hankintayksiköiden kannustaminen avoimuutta edistävään tiedotustoimintaan. Hyvänä esimerkkinä on julkisten hankintojen ja valtion rahankäytön avoimuutta ja läpinäkyvyyttä edistävä tutkihankintoja.fi -palvelu, jonka Hansel Oy on toteuttanut. Yrityksille palvelu tarjoaa tietoa markkinoista. Palvelusta näkee, keneltä tuotteita ja palveluita on hankittu, ja milloin nämä hankinnat on tehty. Yhteisten varojen käyttöä on avattu ostolaskutasolle saakka. • Hankintayksiköiden sisäisen valvonnan kehittäminen, joka voisi käytännössä tarkoittaa aihepiiriin liittyvän koulutuksen lisäämistä hankintayksiköissä, mistä jokainen hankintayksikkö vastaisi itsenäisesti sekä hankintayksiköiden sisäisten tarkastusten organisoinnin tehostaminen. • Kaksoisrooleihin liittyvien sidonnaisuuksien tunnistaminen julkisen sektorin päättäjien ja luottamushenkilöiden sekä palveluita ja tuotteita tarjoavien yritysten välillä, joka voisi käytännössä tarkoittaa hankintayksiköiden nimityspolitiikan kehittämistä kaksoisroolien syntymisen estämiseksi esimerkiksi siten, että kaikilla hankintayksiköillä olisi käytössään ohjeet ja tiedonantokanavat, jotka mahdollistaisivat ilmoittamisen lainvastaisista tms. käytännöistä ja tapahtumista anonyymisti sekä ko. asioihin liittyvän ohjeistuksen. • Hankintaosaamisen kehittäminen hankintayksiköissä, joka käytännössä voisi tarkoittaa julkisten hankintojen tekemiseen liittyvän osaamisen laaja-alaista kehittämistä ja tukemista mm. hankintayksiköissä tapahtuviin kilpailutusprosesseihin liittyen. Koulutuksen kohderyhmänä voisivat olla hankintaorganisaatiot sekä sisäisen tarkastuksen työntekijät. • Hankintayksiköiden kannustaminen niiden oman sopimushallinnan parantamiseksi sekä henkilöstölle suunnattujen eettisten toimintaohjeiden laatimiseksi. Hankintoihin liittyvien asiakirjojen julkisuus Hansel toteuttaa toiminnassaan avoimuuden periaatteita jo nykyisellään hyvin kattavasti. Esimerkiksi tulevista hankinnoista julkaistaan lähtökohtaisesti tiedot jo 1,5 vuotta ennen kilpailutuksia. Lisäksi Hansel julkaisee valtion hankintakalenteria, johon valtion hankintayksiköt ilmoittavat hankintojaan. Laajasta avoimuuden kulttuurista kertoo myös Hanselin ylläpitämä tutkihankintoja.fi -palvelu, johon on kerätty kokonaisuudessaan valtion ei-salaisten hankintojen volyymit sekä kaikki valtion eri toimittajat ja tilaajat. Lisäksi Hansel on julkaissut toiminnastaan hyvinkin seikkaperäisen vastuullisuusraportin, jossa sen toimintaa on avattu entisestään. Vastaavia toimia voisi vaatia velvoittavana myös muilta hankintayksiköiltä. Kategorisen julkisuuden vaatimuksen sijaan yhtiömuotoisille hankintayksiköille tulisi laatia selkeät raamit asiakirjajulkisuudesta ja sen rajoista. Perustellusti voidaan todeta, että hankintoihin liittyvien asiakirjojen tulisi olla laajasti julkisia, pois lukien jo nykyisessä julkisuuslaissa salassa pidettäviksi säädetyt tiedot. Esimerkiksi tarjouspyyntöaineiston tulisi olla lähtökohtaisesti julkista ja julkisesti saatavilla myös tarjouskilpailun päättymisen jälkeen. Tarjousmenettelyn asiakirjat taas olisivat asianosaisjulkisia nykyisen hankintalain 138 §:n mukaisesti. Hankinnoissa on erityisen merkityksellistä, että hankintayksiköllä on mahdollisuus valmistella hankintoja ei-julkisesti siten, että voidaan varmistaa sujuva markkinakartoitus sekä kilpailun syntyminen. Myös tarjoajien tasavertaisuus mm. tiedonsaannin suhteen on tärkeää. Nykyiset hankintamenettelyn prosessisäännökset turvaavat tämän ja asiantilaa ei ole syytä muuttaa. Julkisissa hankinnoissa on erittäin tärkeää, että tarjoajien ja toimittajien liikesalaisuuksia voidaan tehokkaasti ja uskottavasti suojata. Valitettavasti jo nykyisellään julkisuuslakia pyritään käyttämään keinona kalastella kilpailijoiden liikesalaisuuksia. Tällaista epätervettä kehitystä ei pidä entisestään ruokkia vaan tulisi pyrkiä löytämään keinoja varmistua liikesalaisuuksien tehokkaasta suojaamisesta siten, että myös tarjoajilla säilyisi täysi luotto suojaamisen tehokkuuteen. Julkisuuslakia koskevassa selvityksessä esitetty analyysi Selvityksessä on esitetty (s. 65 ja s. 124), että hankintapäätösten tekemisessä olisi kysymys julkisen vallan käytöstä. Väitettä ei ole kuitenkaan perusteltu sen tarkemmin vaan irrallisen tuntuinen heitto on otettu selvityksessä itsestään selvänä tosiasiana. Hansel on eri mieltä tällaisesta tulkinnasta ja myös eduskunnan apulaisoikeusasiamies on ottanut vastaavan kannan 8.8.2019 antamassaan lausunnossa (EOAK/3758/2019). Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslain 124 §:n sanamuodolla korostetaan sitä, että julkisten hallintotehtävien hoitamisen tulee pääsääntöisesti kuulua viranomaisille ja että tällaisia tehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille vain rajoitetusti (HE 1/1998 vp, s. 179/I). Säännöksen tarkoituksena on rajoittaa julkisten hallintotehtävien osoittamista varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolelle (PeVM 10/1998 vp s. 35/II, HE 1/1998 vp, s. 178/II). Nykyisen tulkintakäytännön valossa näyttää siltä, että erityisesti sellaisia tehtäviä, joihin ei liity julkisen vallan käyttöä, on mahdollista antaa yhtiön hoidettavaksi. Hankintapäätösten tekemisessä on kyse erityisesti sopimuskumppanin valinnasta ja yksityisoikeudellisten sopimusten tekemisestä (kts. mm. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden 17.5.2010 antama päätös nro 10/0336/3). Päätöksessä on todettu mm. seuraavaa (s. 5): ”yksityisoikeudellisen sopimuksen tekemisestä päättäminen ei ole sellaista ainoastaan laissa annetun valtuutuksen perusteella sallittua puuttumista yksilöiden oikeuksiin tai velvollisuuksiin, jota julkisen vallan käytöllä tarkoitetaan. Hankintayksiköille lain mukaan kuuluvien tehtävien hoitamisen katsomista julkisen vallan käytöksi vastaan puhuu myös se, että julkisista hankinnoista annetun lain 75 §:stä ilmenevä jaottelu viranomaisiin ja muihin hankintayksiköihin menettäisi tällöin suurelta osin merkityksensä”. Lisäksi korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO:2013:19 on vahvistettu periaate, jonka mukaan hankintasopimukset eivät ole hallintosopimuksia eikä hankintasopimusten kohteena myöskään ole julkisen hallintotehtävän hoitaminen. Merkittävää julkisen vallan käyttöä ei voida antaa muille kuin viranomaisille. Muu julkinen hallintotehtäväkin voidaan antaa muille kuin viranomaisille vain lailla. Kuitenkin hankintalain piiriin kuuluvat mm. julkisoikeudelliset laitokset. Kaikkia julkisoikeudellisia laitoksia ei ole perustettu lainsäädännöllä, vaan mukana on esimerkiksi yhtiöitä ja yhdistyksiä. Lain piirissä ovat myöskin sellaiset organisaatiot sekä jopa yksityiset kansalaiset, jotka saavat hankinnan tekemistä varten julkista tukea. Jos näiden hankintayksiköiden hankintapäätökset katsottaisiin julkisen vallan käytöksi, päädyttäisiin erikoiseen lainsäädännön ristiriitatilanteeseen. Onko toimittu lainvastaisesti, jos hankintayksikköinä toimivia yhtiöitä ei ole perustettu lailla? Entä onko Hanselin satojen miljoonien eurojen arvoisten yhteishankintojen tekeminen merkittävää julkisen vallan käyttöä, jota voi hoitaa vain viranomaisroolissa? Olisi kestämätöntä, jos julkisuuslain epäselvien tulkintojen kautta päädyttäisiin tilanteeseen, jossa hankintapäätöksiä voitaisiin tehdä vain viranomaisissa tai sellaisissa hankintayksiköissä, joiden toiminta perustuu selkeästi lainsäädäntöön. Selvityksessä käytetyt termit ovat osittain epäselvät. Sekaisin käsitellään niin julkisen vallan käyttöä, hallintotehtävän hoitamista, yleisen edun mukaista tarkoitusta, julkista tehtävää sekä yleiseen etuun liittyvää tehtävää. Tämän jälkeen näitä käytetään perusteena julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseksi. Jos julkisuuslain soveltamisalaa aiotaan laajentaa, tulisi sen perusteiden olla täysin selvät. Selvityksessä viitataan myös hankintalain julkisoikeudellisen laitoksen käsitteeseen ja katsotaan, että julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhtiöiden luonnehdinnasta käsitettä voitaisiin käyttää apuvälineenä (s. 89 ja s. 116) ja katsoa ko. käsitteen mukaisesti, että yleisen edun mukaisten tarpeiden tyydyttämisen laajuudella ei olisi merkitystä vaan pienikin yleisen edun mukainen tarkoitus voitaisiin katsoa sellaiseksi tekijäksi, jonka perusteella hankintayksikköön sovellettaisiin julkisuuslakia. On kuitenkin syytä muistaa, että yleisen edun mukainen tarkoitus ei välttämättä tarkoita julkisen vallan käyttöä eikä hallintotehtävän hoitamista, vaan se voi olla myös esimerkiksi yksikön sivutoimintaa (kts. mm. Mannesmann C-44/96 passien painaminen). Hankintalain julkisoikeudellisen laitoksen käsite perustuu hankintadirektiiviin ja sen tarkoituksena on määritellä ainoastaan hankintalain soveltamisalaa. Hankintalain tavoitteena ei ole ollut määritellä hallintotehtävien hoitamista, joka on tosiasiallista julkisen vallan käyttöä, joten erilaisten käsitteiden sekoittamisesta tulisi pidättäytyä. Julkisuuslain ja hankintalain tavoitteet ja käsitteet eroavat toisistaan ja eri lakien käsitteiden sekoittamisella päädytään helposti harhapoluille. Selvityksessä esitetään myös, että hankintalain 138 §:n soveltaminen olisi tulkinnanvaraista. Hanselin käsityksen ja kokemuksen mukaan hankintalain 138 §:n soveltaminen on selvää ja tulkinta vakiintunut. Jos hankintayksikkö ei ole julkisuuslain soveltamisalaan kuuluva taho, määräytyy tarjousmenettelyn asiakirjojen asianosaisjulkisuus hankintalain 138 §:n mukaisesti. Käytännössä tulkinnasta ei ole aiheutunut ongelmia ja muutoksenhaku on tapahtunut vakiintuneesti yleisissä hallintotuomioistuimissa (kts. esim. Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu 19/0471/3). Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen Jos julkisuuslain soveltamisalaa päätetään laajentaa nykyisestä, kannatamme vaihtoehtoa, jossa julkisuuslain soveltaminen määräytyy selkeästi ja yksiselitteisesti esimerkiksi viranomaisen omistuksen perusteella. Tällaisia olisivat mm. valtion tai kunnan enemmistöomistajan asema. Hansel ei kannata ratkaisua, jossa lain soveltamisala määräytyisi sisällöltään tulkinnanvaraisten käsitteiden, kuten julkisen vallan käytön, perusteella. Pelkkä julkisen vallan käyttö taikka hallintotehtävien hoitaminen ovat käsitteinä siinä määrin epäselviä ja tulkinnanvaraisia, että julkisuuslain soveltumisen perustuminen niihin voisi muodostua ongelmaksi. Valmistelussa tulisi huomioida myös hankintoihin liittyvät erityispiirteet. Tällaisia ovat mm. neutraliteettivaatimus eli hankintayksikön tulisi voida toimia tasaveroisena sopijakumppanina yksityisten yhtiöiden kanssa, jotta voidaan turvata julkisen sektorin mahdollisuudet edullisiin sopimuksiin. Hankintayksiköt toimivat kilpailluilla markkinoilla, jolloin markkinoiden lainalaisuuksien ja vaatimusten huomioiminen on tärkeää. Olennaista on myös tarjouskilpailuiden vaatimusten huomioiminen. Hankintayksiköllä tulee olla mahdollisuus valmistella hankintoja ei-julkisina, jotta tarjoajien tasapuolinen kohtelu ja kilpailun toteutuminen voidaan tehokkaasti turvata. Julkisen sektorin houkuttelevuus sopimuskumppanina tulee myös säilyttää turvaamalla mm. tarjoajien liikesalaisuuksien suoja tehokkaasti. Jo nykyisellään julkisuuslakia käytetään väärin tarjoajien yrittäessä kalastella toistensa liikesalaisuuksia asiakirjapyyntöjen avulla. Valmistelussa olisi myös syytä harkita, että tietyt asiakirjat olisivat lähtökohtaisesti kokonaisuudessaan joko julkisia tai salassa pidettäviä. Tällä voitaisiin vähentää hankintayksiköiden hallinnollista taakkaa ja oikeudellista epävarmuutta. Esimerkiksi tarjouspyyntö-aineistot olisivat kokonaisuudessaan julkisia lukuun ottamatta salassa pidettäviä kohtia. Hankintayksikölle pitäisi olla oikeus antaa vastauksena tietopyyntöön tarjouspyynnön mukana ollut hankintasopimusluonnos (joka pääsääntöisesti vastaa julkisilta osiltaan lopullista hankintasopimusta) toimittajan kanssa tehdyn lopullisen sopimuksen sijaan. Tällöin pystyttäisiin varmistamaan niin liikesalaisuuksien suoja kuin hallinnollisen taakan pysyminen kohtuullisuuden rajoissa. Hankintayksiköille sälytettäviä uusia velvollisuuksia tulisi säätää vain välttämättömissä määrin. Perusteltuna velvollisuutena voidaan mainita ainakin hankintayksikön tiedonantovelvollisuus. Esimerkiksi yleisöjulkisuus olisi yhtiöissä vaikeasti järjestettävissä sen edellyttämän hallinnollisen taakan ja lisäresurssien vuoksi. Hankintayksiköiden noudattamasta julkisuudesta voitaisiin säätää myös erikseen, jolloin yhtiöiden toimintaympäristön erityiskysymykset pystyttäisiin paremmin huomioimaan. Asiakirjojen luovuttamisen sijaan voitaisiin asettaa esimerkiksi nykyistä laajempi tiedotusvelvollisuus asiakirjojen sisällöstä, jolloin voitaisiin ottaa nykyistä paremmin huomioon niin julkisuuden kuin salassapidonkin tarpeet. Hankintayksikköinä toimiviin yhtiöihin liittyviä erityiskysymyksiä tulee myös tarkastella erikseen omana kokonaisuutenaan. Julkisuuslain myötä esimerkiksi yhtiöiden hallitusaineistot, ml. hallitusten pöytäkirjat, liiketoimintasuunnitelmat, yritysjärjestelyt ym. perinteisesti salassa pidettävät aineistot tulee pystyä pitämään salassa myös jatkossa. Myös hallintolain soveltaminen osakeyhtiöiden toimintaan ei ole mahdollista. Selvityksessä (s. 65) todetaan, että: ”Hankintalainsäädännön mukaan hankintayksikön on tehtävä erilaisia päätöksiä, joista pääsäännön mukaan on muutoksenhakuoikeus. Kysymys on julkisen vallan käytöstä”. Jos toteamusta tulkitsisi kirjaimellisesti, käyttäisi jokainen hankintapäätöksiä tekevä hankintayksikkö julkista valtaa riippumatta hankintayksikön koosta tai taloudellisista resursseista. Koska hankintalain mukainen kilpailuttamisvelvollisuus koskee esimerkiksi julkista hankerahoitusta saavia luonnollisia henkilöitä ja yhteisöjä (esimerkiksi maatalousyrittäjät), edellä mainittu toteamus johtaisi siihen, että myös julkista hankerahoitusta saavat luonnolliset henkilöt ja yhteisöt käyttäisivät julkista valtaa. Alla oleva julkista hankintaa koskeva ilmoitus valaisee tilannetta: Ilmoituksen numero HILMA:ssa: 2018-014318 Maatalouden hankintailmoitus/Hankinnan tekijän ilmoitus tuetusta hankinnasta: Henkilö A: Uuden pihattonavetan rakentaminen. Selvityksessä otettu tulkinta johtaisi siihen, että esimerkiksi hallintolain ja vuonna 2020 voimaan tulevan tiedonhallintalain säännökset tulisivat soveltuvin osin sovellettavaksi myös edellä mainituissa pienemmissä hankintayksiköissä. Tulkinta, jonka mukaan hankintapäätöksessä olisi kyse julkisen vallan käytöstä, on kestämätön erityisesti edellä mainittujen pienempien hankintayksikköjen osalta. Muuta julkisuuslain valmistelussa huomioitavaa Julkisuuslain tarjousmenettelyn tietojen julkisuuden määräytymistä koskeva lainkohta (6 § 1. mom. kohta 3) tulisi päivittää vastaamaan tarjousmenettelyn ja hankintalain terminologiaa. Lisäksi muut tarjousmenettelyn asiakirjat tulisi huomioida erikseen. Hankintamenettelyn asianosais- ja yleisöjulkisuus tulisi erotella selkeästi toisistaan. Esimerkiksi tarjoukset, tarjousten vertailu ja hankintasopimus eivät voisi olla yleisöjulkisia. Sama koskisi myös hankintaa koskevia sisäisiä muistioita, joissa käsitellään esimerkiksi hankintayksikön riskeihin varautumista. Yleisöjulkisuus heikentäisi hankintayksiköiden toimintamahdollisuuksia esimerkiksi puolustettaessa hankintayksikön oikeuksia sopimuskumppanina niin sopimuskaudella kuin oikeudenkäynneissä. Julkisuuslain ei tulisi pakottaa poikkeamaan sopimusoikeuden yleisistä periaatteista, vaikka sopijapuolena olisikin julkinen toimija. Julkisuuslain ei tulisikaan lisätä oikeudellisia ja taloudellisia riskejä hankintayksiköille. Kiusanteko- tai liikesalaisuuksien kalastelumielessä tehtyihin asiakirjapyyntöihin tulisi pystyä puuttumaan ja tämä näkökulma tulisi myös valmistelussa huomioida ja pyrkiä eliminoimaan. Uutta julkisuuslakia olisi muiltakin osin tervetullutta viedä modernimpaan suuntaan puhumalla asiakirjojen julkisuuden sijaan enemmän tietojen julkisuudesta ja salassapidon tarpeesta, kuten nykyaikaisessa tietojen hallinnassa ja käsittelyssä on tapana. Hankinnoissa voidaan pitää esimerkkinä hankintamenettelyn sähköistä toteuttamista, jossa tarjoukset annetaan rakenteellisessa muodossa tietojärjestelmässä. Täten perinteisen mallin mukaista tarjousasiakirjaa ei välttämättä edes synny.
      • Suomen Yrittäjät ry
        Päivitetty:
        11.9.2019
        • 1. Suomen Yrittäjät kannattaa avoimuuden lisäämistä Oikeusministeriö on teettänyt julkisuuslain soveltamisalaa koskevan selvityksen, jossa esitetään erilaisia vaihtoehtoja julkisuuslain soveltamisalan laajentamisesta. Selvitykseen sisältyy ehdotuksia myös muista keinoista avoimuuden lisäämiseksi. Huomionarvoista selvityksessä on, että valtio- ja kuntaomisteisten yhtiöiden määrä ja arvo on poikkeuksellisen suuri Suomessa. Tästä syystä on erityisen tärkeää, että julkisyhteisöjen määräämisvallasta olevista yhteisöistä ja julkisten varojen käytöstä on riittävästi ja avoimesti tietoja saatavilla. Tiedonsaantioikeus onkin perustuslaissa säädetty perusoikeus. Myös korruption ehkäisemisen keinoja tutkinut Harmaa talous ja hankinnat -työryhmän raportissa (2019) on huomioitu hallinnon yhtiöittämisen aiheuttamat puutteet liittyen julkisen rahankäytön läpinäkyvyydelle. Raportissa todetaan esimerkiksi, että julkisten hankintojen läpinäkyvyys heikkenee julkisin varoin rahoitetussa yhtiömuotoisessa toiminnassa, eikä julkisuuslain ja hankintalain tavoitteiden mukainen avoimuus toteudu täysmääräisenä. Suomen Yrittäjät kannattaa avoimuuden lisäämistä ja julkisuuslain soveltamisalan huomattavaa laajentamista sekä tähän liittyvää tarkempaa jatkoselvitystä lainvalmistelun tueksi. Julkisten varojen käytön avoimuus tulisi varmistaa kaikissa tilanteissa; myös yhtiöissä, jotka ovat kunnan tai valtion kokonaan omistamia, tosiasiallisessa ohjauksessa, määräysvallassa ja valvonnassa, mutta eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla. 2. Suomen Yrittäjät kannattaa laajinta ehdotusta Ehdotetuista julkisuuslain muutosvaihtoehdoista Suomen Yrittäjät kannattaa laajinta vaihtoehtoa, jossa kaikki julkisomisteiset yhtiöt olisivat julkisuuslain soveltamisen piirissä pörssiyhtiöitä lukuun ottamatta. Kuten selvityksessäkin todetaan, osaamisen puute tai mahdolliset muut syyt, kuten yleinen kiire hallinnossa, aiheuttavat sen, että laillisuusvalvojille kannellaan tapauksista, joissa kysymys on yksinkertaisistakin julkisuuslain säännösten soveltamisesta. Lisäksi mikäli julkisuuslain soveltaminen on kyseiselle yksikölle epäselvää, tämä saattaa johtaa tietojen salaamiseen varmuuden vuoksi. Julkisuuslain laajentamisen jälkeen monimutkaista arviointia siitä, toimiiko yritys markkinoilla vai ei, ei olisi tarpeen enää tehdä. Jos julkisuuslakia laajennettaisiin siten, että se soveltuisi kaikkiin markkinoilla toimiviin julkisomisteisiin yhtiöihin, pörssinoteerattuja yhtiöitä lukuun ottamatta, sen soveltaminen olisi täten aiempaa yksinkertaisempaa. Julkisuuslain salassapitosäännöksiä tulee samalla muokata sellaisiksi, että ne suojaavat liikesalaisuuksia ja yhtiöiden kaupallisia intressejä. Perusvaihtoehdossa sen sijaan ehdotetaan, että julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jätettäisiin yhtiöiden toiminta niiltä osin, kun ne toimivat avoimessa kilpailuasemassa markkinalla, jollei yhtiö hoida laissa tai sen nojalla säädettyä tai määrättyä julkista hallintotehtävää. Perusvaihtoehtoa puoltavina tekijöinä selvityksessä esitetään sitä, että avoimessa kilpailuasemassa toimivien yhtiöiden tarkoituksena on tulonhankinta julkisyhteisölle. Tämä ei kuitenkaan estä sitä, että toiminnassa saatetaan käyttää verovaroin hankittuja resursseja, vähintäänkin omistajaohjaukseen käytetyn virkamiestyön kautta, jolloin riittävä avoimuus ja tiedonsaantioikeudet on turvattava. Juuri kyseisten yhtiöiden toiminta markkinoilla voikin aiheuttaa kilpailuneutraliteettiongelmia, jolloin yhtiön toiminnan avoimuusvelvollisuuden laajentaminen on tärkeää. Lausuttavana olevassa selvityksessäkin todetaan, että Ruotsin kilpailuviranomainen on kilpailuneutraliteetin toteutumisen kannalta pitänyt erityisen ongelmallisena julkisen sektorin hinnoittelun läpinäkymättömyyttä, jolloin on vaikea todeta sisältääkö alhaisempi hinta subventiota julkisen vallan taholta. Tämä on valtion varojen tehotonta käyttöä. Kilpailulain 7.6.2019 voimaan tullut muutos kirjanpidon eriyttämisvelvollisuudesta Suomessa lievittää osaltaan kilpailuneutraliteettiin liittyviä ongelmia. Koska kyseinen velvoite soveltuu kaikkiin kunnan, kuntayhtymän, valtion tai niiden määräysvaltaan kuuluviin yksiköihin niiden harjoittaessa kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa, myös julkisuuslaki on syytä ulottaa koskemaan vastaavia yksikköjä, jotka toimivat markkinoilla. 3. Julkisia toimijoita koskeva lainsäädäntö tulisi olla yhdenmukainen Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen tulisi johtaa koherenttiin ja kokonaisvaltaiseen lopputulokseen myös eri lainsäädäntöjen näkökulmasta. Esimerkiksi hankintalainsäädäntö ei sisällä varsinaisia velvoitteita asiakirjajulkisuuden osalta tarjouskilpailun jälkeen. Tällöin arviointi tehdään julkisuuslain nojalla. Julkisuuslain ja hankintalain mukaan viranomaisen ja hankintayksikön määritelmät eivät kuitenkaan ole yhteneviä. Tämä tarkoittaa sitä, että julkisuusperiaate ei toteudu kaikkien hankintayksiköiden osalta. Suomen Yrittäjien mielestä hankintayksiköt tulisi kuitenkin mieltää julkisuuslainsäädännön tarkoittamina viranomaisina riippumatta niiden organisaatiomuodosta, koska kyse on julkisilla varoilla tehtävistä hankinnoista. Suomen Yrittäjien jäsenet ovatkin useasti törmänneet tiedonsaantiongelmiin hankintayksiköiden kanssa asioidessaan. Hankintayksiköt ovat kieltäytyneet antamasta yrityksille julkisiin hankintoihin liittyviä päätöksiä tai muita asiakirjoja. Hankintayksiköt ovat perustelleet kieltäytymistään sillä, että koska hankintayksikkö ei täytä viranomaishankintayksikön määritelmää, ei sen tarvitse luovuttaa asiakirjoja julkisuuslain nojalla. Lisäksi julkisuuslakia tulisi soveltaa myös kaikkiin yhteishankintayksikköihin ja hankintayksiköiden sidosyksikköihin, sillä niiden toiminta sisältää merkittävää julkisten varojen käyttöä. Tutkimuksen mukaan hankintayksiköt jättävät kilpailuttamatta Suomessa jopa 15 miljardin euron arvosta hankintoja, jotka tehdään esimerkiksi sidosyksiköiltä (Kivistö & Virolainen 2019: Public procurement spend analysis at a national level in Finland, Journal of Public Procurement, Vol. 19 Issue: 2, s.108-128). On kestämätöntä, että kuntaomisteinen yhtiö voi perustella sidosyksikköasemaansa hankintalain perusteella ja samanaikaisesti julkisuuslain nykysanamuodon nojalla evätä tiedonsaantioikeuksia, vaikka kyseinen yksikkö saa merkittäviä julkisia varoja toimintaansa. Edellä esitetyn perusteella kaikkien hankintayksiköiden ja niiden sidosyksikköjen tulisi noudattaa julkisuuslakia. Julkinen toimija rahoittaa tai valvoo näiden yksiköiden toimintaa tai nimeää sen hallintoelimisten yli puolet ja siten ne käyttävät toiminnassaan julkisia varoja vähintäänkin epäsuorasti. 4. Julkisyhteisön määräysvallan määritelmä Julkisuuslain 4 a §:n mukaista määräämisvallan käsitettä ehdotetaan selvityksessä muutettavaksi. Tätä varten selvityksessä läpikäydään vaihtoehtoisia määritelmiä. Selvityksessä ehdotetaan, että julkisyhteisön määräämisvallassa olevalla yhteisöllä ja säätiöllä tarkoitetaan mm. yhtiötä, jossa kunnalla tai useammalla kunnalla tai kuntayhtymällä yhdessä taikka yhdessä valtion tai valtion viranomaisen kanssa on enemmän kuin puolet yhtiön kaikkien osakkeiden tai osuuksien tuottamasta äänimäärästä ja tämä äänten enemmistö perustuu omistukseen, yhtiöjärjestykseen tai yhtiösopimukseen. Kyseinen määritelmä on osittain kannatettava. On kuitenkin huomioitava, että tosiasiallinen määräysvalta yhtiön toimintaan voi edellä mainittujen lisäksi muodostua myös muilla sopimuksilla, kuten osakassopimuksella. Osakassopimuksella voidaan sopia strategisten asioiden päätöksenteosta osakkaiden välillä. Yksittäisellä osakkeenomistajalla voi esimerkiksi olla oikeus nimittää tai erottaa yhtiön johto tai enemmistö yhtiön hallituksen jäsenistä tai veto-oikeus tiettyjen strategisten päätösten estämiseksi. Jos tällaisista oikeuksista on sovittu julkisen osakkeenomistajan hyväksi, osakkaan voidaan katsoa tosiasiallisesti käyttävän määräysvaltaa yhtiössä, vaikka sillä ei olisi hallussa yli puolta yhtiön osakkeista tai äänimäärästä. Esimerkiksi kirjanpitolaissa (1336/1997) määräysvallan käsite määritellään kattavasti ja ehdotettua kokonaisvaltaisemmin. Kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n mukaan "Kirjanpitovelvollisella katsotaan olevan määräysvalta toisessa kirjanpitovelvollisessa tai siihen verrattavassa ulkomaisessa yrityksessä (kohdeyritys), jos: 1) kirjanpitovelvollisella on enemmän kuin puolet kohdeyrityksen kaikkien osakkeiden tai osuuksien tuottamasta äänimäärästä ja tämä äänten enemmistö perustuu omistukseen, jäsenyyteen, yhtiöjärjestykseen, yhtiösopimukseen tai niihin verrattaviin sääntöihin taikka muuhun sopimukseen; 2) kirjanpitovelvollisella on oikeus nimittää tai erottaa enemmistö jäsenistä kohdeyrityksen hallituksessa tai siihen verrattavassa toimielimessä taikka toimielimessä, jolla on tämä oikeus, ja oikeus perustuu samoihin seikkoihin kuin 1 kohdassa tarkoitettu ääntenenemmistö; tai 3) kirjanpitovelvollinen muuten tosiasiallisesti käyttää määräysvaltaa kohdeyrityksessä." Näin ollen myös julkisuuslain määritelmää tulisi laajentaa siten, että se vastaisi kirjanpitolain määräysvallan määritelmää tai siten, että siinä viitattaisiin suoraan kirjanpitolain määritelmään. Vastaavan määritelmän käyttäminen edistäisi eri lainsäädäntöihin sisältyvien tosiasiallisesti toisiaan vastaavien käsitteiden yhdenmukaisuutta. 5. Muut keinot avoimuuden lisäämiseksi Selvityksen sivulla 129 todetaan, että tiedonsaantioikeuksia ja -mahdollisuuksia voisi toteuttaa tai tehostaa myös välillisen tiedonsaannin keinoin eli huolehtimalla siitä, että omistajaohjauksesta vastaavilla viranomaisilla on monipuoliset tiedot yhtiöistä ja että ne tehostavat omaa tiedotustaan ja muuta viestintää määräämisvallassaan olevien yhtiöiden toiminnasta. Suomen Yrittäjät kannattaa ehdotettua tiedonsaannin tehostamista, sillä se on yksinkertainen keino avoimuuden lisäämiseksi, eikä edellytä lainsäädäntömuutoksia. Mikäli viranomaiset viestivät luotettavasti ja aiempaa aktiivisemmin määräämisvallassaan olevien yhtiöiden toiminnasta, ei yksittäisten yritysten tai kansalaisten välttämättä tarvitsisi turvautua julkisuuslain mukaiseen tieto- tai asiakirjapyynnön tekoon. Tämä voisi vähentää julkisuuslakiin liittyvää hallinnollista takkaa sekä yksityisellä että julkisella sektorilla. Lisäksi selvityksessä ehdotetaan, että avoimuutta voitaisiin lisätä esimerkiksi valtion omistajaohjauslakiin otettavilla säännöksillä sekä tehostamalla ja selkeyttämällä julkisia tehtävien hoitavien viestintää koskevia velvoitteita. Emme pidä säädöstasoista lisäsääntelyä tältä osin tarpeellisena, sillä omistajalla on jo nyt käytössään osakeyhtiölain mukaisia keinoja. Esimerkiksi osakeyhtiölainsäädännön mukaan yhtiöjärjestykseen olisi mahdollista ottaa määräyksiä toiminnan avoimuudesta. Selvityksen mukaan olemassa olevia osakeyhtiölain keinoja ei ole kuitenkaan käytetty. Se, että omistajaohjausta ei mahdollisesti tällä hetkellä toteuteta riittävän aktiivisesti tai tehokkaasti, ei ole peruste muuttaa osakeyhtiölainsäädäntöä, vaan sen sijaan tulisi keskittyä juuri omistajaohjauksen toiminnan tehostamiseen. Avoimuutta koskeva pääsäännöt tulisi jatkossakin sisällyttää julkisuuslakiin sen sijaan, että avoimuutta säännellään yksityiskohtaisesti lukuisissa eri säädöksissä. Kunnioittavasti Suomen Yrittäjät Janne Makkula, työmarkkinajohtaja Marjut Viding, asiantuntija
      • Vantaan kaupunki/sihteeristö
        Päivitetty:
        11.9.2019
        • Päätetään antaa oikeusministeriölle julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä seuraava lausunto: Lainsäädäntöhanke ja tehty selvitys Selvityksen lähtökohtana ja siinä esitettyjen toimien tavoitteena oleva avoimuuden lisääminen ja sen ulottaminen koskemaan julkista sektoria mahdollisimman laajasti on kannatettavaa. Tavoitteen toteut-tamisessa, kuten kaikissa muissakin uudistuksissa, on kuitenkin huomioitava keinojen vaikutukset ja suh-teutettava valittavat keinot ja niistä saatava hyöty aiheutuviin haittoihin. Lainvalmistelutyön tehtävänä tulisi olla avoimuuden toteutumisessa olevien ongelmakohtien ja niiden merkityksen kartoittaminen se-kä sellaisten keinojen etsiminen, joilla avoimuus voidaan toteuttaa tarkoituksenmukaisessa laajuudessa ilman, että varsinaisia toimintoja vaikeutetaan tai hankaloitetaan kohtuuttomasti. Edellä mainittu huomioiden on valitettavaa, että lausunnolle lähetetyssä selvityksessä, jonka tarkoituk-sena on ollut tiedon tuottaminen lainsäädännön varsinaista valmistelua varten, on keskitytty julkisuus-lain soveltamisalan laajentamiseen sekä laajentamisen tekniseen toteuttamiseen ja jätetty selvittämättä sekä se, miten julkisuusperiaate ja avoimuus käytännössä tällä hetkellä julkisyhteisöjen omistamissa yh-teisöissä toteutuvat tai jäävät toteutumatta, että ne taloudelliset, hallinnolliset ja kansalaisiin kohdistu-vat vaikutukset, joita julkisuuslain laajentamisesta ehdotetuilla tavoilla aiheutuisi. Valitettavasti myös julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle vaihtoehtoiset keinot avoimuuden toteuttamiseksi ovat sel-vityksessä jääneet pelkän maininnan varaan. Selvityksessä jää lisäksi epäselväksi, miten osakeyhtiölaki ja muut yhteisöjä koskevat erityislait sovitettaisiin yhteen julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen kans-sa. Selvityksessä kuntien määräysvallassa olevia yhtiöitä on ryhmitelty lakisääteisiä palvelutehtäviä hoita-viin yhtiöihin, sisäisiä palveluja tuottaviin yhtiöihin, kilpailutilanteessa toimiviin yhtiöihin ja kunnan ylei-seen toimialaan kuuluvia tehtäviä hoitaviin yhtiöihin. Selvityksen ryhmittely kuntien omistamien yhtiöi-den tehtävistä on oikea, mutta mikäli lainsäädäntöä lähdetään rakentamaan tämän ryhmittelyn ympä-rille, on otettava huomioon, että sama yhtiö voi toteuttaa useampaa tehtävää eivätkä rajat eri tehtävien välillä ole mitenkään selvät. On siis esimerkiksi mahdollista, että työterveyspalveluita tarjoava yhtiö toimii osittain markkinoilla ja osittain täyttää kunnan lakisääteistä palvelutehtävää, tai että sidosyksik-könä toimivan kunnan määräysvallassa olevan yhtiön kanssa markkinoilla toimii kilpailutilanteessa yksi-tyisiä yhtiöitä, jotka samaan aikaan tarjoavat palveluita kunnalle. Perusvaihtoehto ja suppeampi vaihtoehto Selvityksessä esitetyssä perusvaihtoehdossa ja suppeammassa vaihtoehdossa kunnan määräysvallassa olevista yhtiöistä julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle jäisivät avoimilla ja kilpailluilla markkinoilla toimivat yhtiöt. Kuntien määräysvallassa olevista muista kuin markkinoilla toimivista yhtiöistä valtaosan toiminnan voi-daan luonnehtia olevan tosiasiallista tai teknistä toimintaa, kuten toimitilojen vuokraamista omistajal-leen. Toiminta on luonteeltaan omistajana olevan kunnan tekemien linjausten ja tahdon toteuttamista. Näiden yhtiöiden toiminnassa avoimuus toteutuu jo tällä hetkellä laajasti sen kautta, että emoyhteisöön ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin sovelletaan julkisuuslakia sekä kuntalain viestintävelvollisuutta. Selvi-tyksestä ilmenee, että julkisten hallintotehtävienkään, joita voidaan siirtää muulle kuin viranomaiselle ainoastaan lailla tai lain nojalla, osalta lainsäätäjä ei ole aina teknisiä tai tosiasiallisia tehtäviä yksityisel-le toimijalle siirtäessään katsonut tarpeelliseksi asettaa julkisuuslain soveltamisvelvollisuutta. Sidosyksikköasemassa omistajakuntaansa nähden toimivat yhteisöt tulisivat kaikissa vaihtoehdoissa julki-suuslain soveltamisalan piiriin. Mikäli tällaiseen julkisuuslain soveltamisalan laajentamiseen päädytään, tulee uudistuksen yhteydessä huolehtia, että kunnan liikesalaisuudet ja mahdollisuus edullisiin hankin-toihin tulee turvatuksi. Kunta on esimerkiksi voinut järjestää palveluhankintaansa siten, että se hankkii tarvitsemistaan tietyn alan palveluista osan sidosyksikköasemassa toimivalta tytäryhteisöltään ja loppu-osan hankintalain mukaisen kilpailutuksen perusteella markkinoilta. Tässä tilanteessa kunnan mahdolli-suus toteuttaa edullisia hankintoja edellyttää, että hankintakilpailuihin osallistuvat eivät saa tietoa kun-nan ja sen tytäryhteisön välisistä hinnoista tai erityisistä sopimusehdoista. Julkisuuslain salassapitoperus-teiden toimivuus ja kattavuus erityisesti nykyisen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan julkisyhtei-sön liikesalaisuuksia koskevan säännöksen osalta tulisikin julkisuuslain soveltamisalaa tarkistettaessa käydä tarkasti läpi ja säännöksiä tulisi tarvittaessa tarkentaa kattamaan kaikki tarvittavat tilanteet. Säännösehdotuksissa käytetty käsite ”avoimilla ja kilpailluilla markkinoilla toimivat yhtiöt” on erittäin epäselvä ja tulkinnanvarainen. Selvityksessä käsitettä määritellään siten, että ”julkisuuslain soveltamis-alan piiriin tulisivat sellaiset kaupallisesti toimivat yhtiöt, jotka eivät asemansa tai tehtäviensä luonteen ja toimintansa tavoitteiden kannalta ole tosiasiassa rinnastettavissa aidosti markkinoilla toimiviin yrityk-siin” (s.131). Käsite ja sen määritelmä jättävät epäselväksi julkisuuslain ehdotetun soveltamisalan. Epä-selväksi jää, sovellettaisiinko julkisuuslakia kokonaan tai osittain esimerkiksi edellä mainittuun työter-veyspalveluyhtiöön tai toimitilayhtiöön, joka vuokraa toimitiloja kunnan lisäksi yksityisille toimijoille. Epäselväksi jää myös, mikä olisi julkisuuslain soveltamisalan suhde kuntalain yhtiöittämisvelvoitteen alaisiin toimintoihin. Mikäli julkisuuslain soveltamisalaa lähdetään laajentamaan, tulee soveltamisala määritellä yksiselitteisesti. Kaikkiin selvityksen ehdotuksiin sisältyy mahdollisuus, jonka mukaan julkisyhteisö voisi ottaa tehtäväk-seen määräysvallassaan olevan yhtiön asiakirjojen luovuttamisesta päättämisen. Vaikka mahdollisuus olisikin konsernin resurssien tehokkaan käyttämisen kannalta erittäin tarpeellinen, on se ongelmallinen yhteisömuotoja koskevien säännösten kannalta. On esimerkiksi osakeyhtiölain perusperiaatteiden vas-taista, että omistaja puuttuisi yhtiön operatiiviseen toimintaan, mitä yhtiön asiakirjojen luovuttamisesta päättäminen olisi. Laajempi vaihtoehto Laajemmassa vaihtoehdossa kaikki julkisyhteisöjen määräämisvallassa olevat yhteisöt saatettaisiin julki-suuslain soveltamisalan piiriin lukuun ottamatta valtioenemmistöisiä pörssiyhtiöitä. Julkisuuslaki koskisi siis myös kuntien omistamia kilpailutilanteessa markkinoilla toimivia yhtiöitä. Kuntien omistamat kilpailutilanteessa markkinoilla toimivat yhtiöt kilpailevat tasavertaisina yksityisessä omistuksessa toimivien kanssa. Lainsäädännöllä turvataan, että julkinen omistaja ei saa tuottaa tällaisel-le yhtiölle kilpailuetua. Vastaavalla tavalla tulee turvata myös se, että julkisesta omistuksesta ei aiheudu yhtiölle kilpailuhaittaa. Kilpailutilanteessa markkinoilla toimivien yhtiöiden toimintaedellytysten kannal-ta on ehdottoman tärkeää, että mikään niiden kilpailuasemaan vaikuttava tai liikesalaisuuksiin kuuluva tieto ei ole julkista. Mikäli tämä yhtiöiden olemassaolon kannalta ehdoton edellytys turvataan tehok-kaalla tavalla, jäisi julkisuuslain soveltamisella saavutettava avoimuuden lisäys näissä yhtiöissä vähä-merkitykselliseksi, koska valtaosa tiedoista olisi salassa pidettäviä. Olisi mahdollista, että julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen kilpailluilla markkinoilla toimiviin yh-tiöihin muodostuisi merkitykselliseksi lähinnä yhtiön kilpailijoille, jotka voisivat pyrkiä julkisuuslain tiuk-koja aikarajoja hyödyntäen saamaan toistuvilla tietopyynnöillä ja valituksilla yhtiöltä kilpailutilanteeseen vaikuttavaa tietoa. Samoin olisi mahdollista, että julkisuuslain tulkinnanvaraisuuden takia kilpailija voisi saada perusteetonta kilpailuetua sellaisistakin tiedoista, joiden ei katsottaisi olevan liikesalaisuuksia tai muutoin salassa pidettäviä tietoja. Julkisuusperiaatteen ja avoimuuden kannalta huomionarvoista on myös se, että kilpailutilanteessa markkinoilla toimivilla yhtiöillä ei ole sellaista kunnan palvelutuotantoon liittyvää tehtävää, joka edellyt-täisi yhtiön toiminnan valvomisen asiakirjajulkisuuden lähtökohdista. Muut keinot avoimuuden toteuttamiseksi Ehdotetut julkisuuslain soveltamisalan laajentamiset julkisyhteisöjen määräysvallassa oleviin yhteisöihin ovat käytettävissä olevista keinoista radikaaleimpia. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen tarkoit-taisi poikkeamista yhteisömuotoja koskevien lakien perusperiaatteista. Osakeyhtiössä lain soveltaminen merkitsisi poikkeamista osakeyhtiölain mukaisesta yhtiön tarkoituksesta ja aiheuttaisi ristiriidan yhtiön johdon osakeyhtiölain mukaisen tehtävän, eli yhtiön edun edistämisen, ja julkisuuslain mukaisten velvoit-teiden välillä. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen luoma yleinen tiedonsaantioikeus olisi myös merkittävästi laajempi kuin osakkeenomistajan kyselyoikeuteen rajoittuva tiedonsaantioikeus. Kuten selvityksessäkin mainitaan, avoimuuden toteuttaminen ja tarvittaessa sen lisääminen julkisyhtei-söjen määräysvallassa olevissa yhteisöissä on mahdollista julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle vaihtoehtoisilla keinoilla. Tällaiset keinot olisivat vähemmän puuttuvia, joten niiden käyttämisen tulisi olla ensisijaista. Avoimuutta ja julkisuusperiaatetta toteutetaan tälläkin hetkellä laajalti välillisesti emoyhteisöjen tiedot-tamisen, viestinnän sekä asiakirjajulkisuuden kautta. Emoyhteisönä olevalla julkisyhteisöllä on mahdolli-suus kerätä omistajaohjauksellisin keinoin yhtiöistä avoimuuden toteuttamisen kannalta tarpeellinen informaatio, joka julkisyhteisön hallussa on myös automaattisesti julkisuuslain piirissä. Osakeyhtiölaki ja muut yhteisömuotoja koskevat lait antavat nykyiselläänkin mahdollisuuden kehittää edelleen julkisyhtei-söjen määräysvallassa olevien yhteisöjen toiminnan avoimuutta tiedotuksen ja emoyhteisölle annetta-van informaation välityksellä. Mahdollista olisi myös asettaa julkisyhteisöjen määräysvallassa oleville yhteisöille arvopaperimarkkina-lain pörssiyhtiöitä koskevaa sääntelyä vastaavalla tavalla tiedonantovelvoitteet, jotka räätälöitäisiin tä-hän tarkoitukseen soveltuviksi. Markkinoilla toimivien yhteisöjen tiedonantovelvoitteet voisivat poiketa muiden julkisyhteisöjen määräysvallassa olevien yhteisöjen tiedonantovelvoitteista. Tällaisten tiedonan-tovelvoitteiden etuna verrattuna asiakirjajulkisuuteen olisi se, että yhtiötä koskeva oleellinen tieto olisi saatavilla laajemmin kuin tosiasiallisesti yksittäisiin tietopyyntöihin perustuvassa julkisuuslain mallissa. Tiedonantovelvoitteisiin perustuvaan avoimuuteen ei liittyisi myöskään julkisuuslain soveltamisalan laa-jentamista vastaavalla tavalla liikesalaisuuksiin liittyviä ongelmia ja tulkinnallisuuksia. Johtopäätökset Selvityksen suurimpana puutteena voidaan pitää sitä, että siinä ei ole selvitetty, onko avoimuuden to-teuttamisessa julkisyhteisöjen määräysvallassa olevissa yhteisöissä tosiasiallisesti ongelmaa ja jos on, niin olisiko tämä ongelma korjattavissa ehdotettuja keinoja vähemmän puuttuvilla tavoilla eli julkisyh-teisön kautta toteutettavalla avoimuudella tai tytäryhteisöille itselleen asetettavilla tiedonantovelvoit-teilla. Esimerkiksi harmaan talouden ja korruption torjuntaan julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen ei vaikuta tosiasiallisesti tehokkaalta keinolta, vaan parempaan lopputulokseen voitaisiin päästä vaihto-ehtoisilla keinoilla. Selvityksen puutteena on myös se, että siihen ei sisälly minkäänlaista ehdotusten vaikutusten arviointia. On kuitenkin odotettavaa, että julkisuuslain laajentaminen lisäisi kaikissa vaihtoehdoissa kuntakonser-nien hallinnollista taakkaa varsinkin, kun julkisuuslain soveltamisalalle tulisi paljon uudentyyppisiä tieto-ja ja asiakirjoja, joiden julkisuudesta ei ole vielä olemassa vakiintunutta oikeuskäytäntöä. Ehdotetut sääntelyratkaisut ovat monella tapaa ongelmallisia osakeyhtiölain ja muita yhteisömuotoja koskevien lakien kannalta. Ristiriidat vaikuttavat siinä määrin perustavanlaatuisilta, että mikäli julkisuus-lain soveltamisalaa lähdetään viemään eteenpäin, olisi syytä harkita sitä, että osakeyhtiölakiin ja muihin yhteisölakeihin otettaisiin julkisyhteisöjen määräysvallassa olevia yhteisöjä koskevat erityissäännökset, joissa määrättäisiin siitä, miltä osin nämä yhteisöt poikkeavat tarkoitukseltaan ja velvoitteiltaan yksityi-sen omistamista yhteisöistä. Yhteenvetona voidaan todeta, että useita lainvalmistelun vaiheita on jäänyt tekemättä, ja säädöstekstin kirjoittamiseen on siirrytty liian aikaisin. Tässä järjestyksessä tapahtuva lainvalmistelutyö ei ole suota-vaa. Kun perusselvityksiä ei ole tehty, ei selvityksessä esitetyillä säädösehdotuksilla voi katsoa olevan itsenäistä arvoa. Voidaan todeta, että ehdotettu julkisuuslain soveltamisalueen laajentaminen kuntien määräysvallassa oleviin yhteisöihin ei ole tarkoituksenmukaista. Erityisesti tämä koskee kilpailluilla markkinoilla toimivia yhteisöjä, joille julkisuuslain soveltaminen merkitsisi heikompaa asemaa suhteessa yksityisomisteisiin kilpailijoihin. Mikäli lainsäädäntöhanketta jatketaan perustamalla työryhmä tai vastaava valmisteluelin, olisi tarpeel-lista, että elimessä olisi kuntakentältä Kuntaliiton edustuksen lisäksi myös jäsenenä tai kuultavana asian-tuntijana kunnallisen omistajaohjauksen ja kuntakonsernin toiminnan käytännössä tunteva henkilö.
      • Liikennevakuutuskeskus
        Päivitetty:
        10.9.2019
        • Liikennevakuutuskeskus (LVK) toteaa lakisääteisenä liikennevakuutuksen keskusyhteisönä lausuntonaan seuraavaa. Lähtökohtaisesti pidämme hyvänä, että julkisuuslain soveltamisalan laajuutta selvitetään ja täsmennetään. Mikäli julkisuuslain soveltamisalaa päädytään laajentamaan, pidämme kuitenkin tärkeänä huolellista vaikutusarviointia sekä kaikkien sellaisten tahojen kuulemista, joiden velvollisuuksiin tai oikeusasemaan ehdotetuilla muutoksilla saattaa olla vaikutusta. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää siihen, missä laajuudessa julkisuuslakia sovelletaan yksityisoikeudellisiin toimijoihin näiden hoitaessa julkista hallintotehtävää. Yksityisoikeudellisen yhteisön toiminnasta vain osa voi olla julkisen tehtävän hoitamista. Tähän nähden julkisen vallan käyttäminen ja julkisen hallintotehtävän täsmällinen määrittely on ensiarvoisen tärkeää. Liikennevakuutuksen suhde hallinnon yleislakeihin Liikennevakuutuslain (LVL) toimeenpanoon kuuluvista tehtävistä huolehtivat vakuutusyhtiöt, joilla on oikeus harjoittaa vakuutusyhtiölain (521/2008) tai ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain (398/1995) mukaan vakuutusluokista annetun lain (526/2008) 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun vahinkovakuutusluokan 10 mukaista vakuutustoimintaa Suomessa sekä Valtiokonttori ja Liikennevakuutuskeskus. Liikennevakuutuslainsäädännön toimeenpano on pääosin julkisen hallintotehtävän hoitamista, joka perustuslain 124 §:n edellyttämällä tavalla on lailla annettu yksityisten vakuutusyhtiöiden tehtäväksi. Osassa toimeenpanoa koskevia tehtäviä on kysymys myös julkisen vallan käytöstä. Vakuutusyhtiöiden toimintaa niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä sääntelevät liikennevakuutuslain ohella hallinnon yleislait niiden sisältämien soveltamisalaa ja yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla. Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin nojalla liikennevakuutusyhtiöihin ja Liikennevakuutuskeskukseen sovelletaan julkisuuslakia siltä osin kuin ne käyttävät julkista valtaa. Liikennevakuutuksen toimeenpanossa yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia ja velvollisuuksia koskevaa julkisen vallan käyttöä ovat korvausasioissa tehtävät päätökset sekä vakuuttamisvelvollisuutta koskevat ratkaisut. Myös Liikennevakuutuskeskuksen jäsenyhtiön jäsenmaksuvelvollisuutta koskevassa asiassa voi olla kysymys julkisen vallan käyttämisestä. Sen sijaan vakuutusyhtiöisen liiketoiminnassa, kuten yhtiöoikeudellisessa päätöksenteossa, hallinnossa, sijoitustoiminnassa tai markkinoinnissa ei ole kysymys julkisen tehtävän hoitamisesta, vaan yksityisoikeudellisin perustein järjestettävästä toiminnasta, johon hallinnon yleislait eivät sovellu. Liikennevakuutus on yksityisoikeudellinen sopimus, johon sovelletaan oikeustoimilakia ja vakuutussopimuslakia. Tämän liikennevakuutuksen yksityisoikeudellisen luonteen vuoksi on ollut tulkinnanvaraista, miten laajasti hallintolakia sovelletaan liikennevakuutustoiminnan harjoittamiseen. Vaikka korvausasioissa tehtävät päätöksen sisältävät julkisen vallan käyttöä, ei tämä kuitenkaan muuta vakuutusyhtiön korvauspäätösten yksityisoikeudellista luonnetta eikä siten päätösten aineelliseen sisältöön liittyviä muutoksenhakukeinoja. Tämän vuoksi vakuutusyhtiön korvauspäätös ei ole hallintopäätös eikä se saa oikeusvoimaa hallintopäätöksen tavoin. Liikennevakuutuslakiin perustuvaan vakuutusyhtiön päätökseen ei siten sovelleta hallintolain säännöksiä oikaisuvaatimusmenettelystä, päätöksessä olevan virheen korjaamisesta, eikä säännöksiä hallintopäätöksen sekä muun asiakirjan tiedoksiannosta. Vakuutusyhtiö voi siten hallintolain estämättä oikaista antamaansa päätöstä, jos se katsoo sen virheelliseksi, mikäli yleiset yksityisoikeudelliset periaatteet eivät sitä estä. Hallintolaista ilmeneviä hyvän hallinnon perusteita on kuitenkin katsottu sovellettavan liikennevakuutuksen toimeenpanossa. Liikennevakuutuskeskus toimii liikennevakuutuksen toimeenpanon ja kehittämisen yhteiselimenä ja Liikennevakuutuskeskuksen toimintaa koskevista keskeisistä asioista säädetään lailla. Liikennevakuutuskeskuksen tehtäviin kuuluu myös eräitä lain toimeenpanoon liittyviä tehtäviä ja näitä tehtäviä hoitaessaan Liikennevakuutuskeskukseen sovelletaan samoja säännöksiä kuin vakuutusyhtiöön. Työeläkevakuuttamisen ja muu vakuutusliiketoiminta Oikeusministeriön selvityksessä vakuutustoimialaa on kuvattu ainoastaan työeläkevakuuttamisen näkökulmasta. Liikennevakuutusyhtiöitä ei kuitenkaan voi rinnastaa kaikilta osin työeläkevakuutusyhtiöihin. Työeläkevakuutuksesta poiketen liikennevakuutus on vahinkovakuutusta ja sen toimeenpanosta huolehtivat vahinkovakuutusyhtiöt harjoittavat myös muuta sellaista vakuutusliiketoimintaa, jossa ei ole miltään osin kysymys julkisen tehtävän hoitamisesta. Lisäksi liikennevakuutusten hinnoittelu tapahtuu markkinaehtoisesti vapaasti kilpailluilla markkinoilla. Ehdotetut lainsäädäntömuutokset LVK kannattaa hallinnon yleislakien soveltamisalan selvittämistä ja selkeyttämistä suhteessa yksityisoikeudellisiin toimijoihin. Yleis- ja erityislakien välisiä päällekkäisyyksiä tai ristiriitaisuuksia tulisi välttää. LVK ei kannata julkisuuslain soveltamisalan laajentamista julkista tehtävää hoitavien yksityisomistuksessa olevien organisaatioiden osalta, koska toiminnan riittävä julkisuus toteutuu vahinkovakuutusyhtiöiden osalta nykyisinkin. Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen lisäisi todennäköisesti tulkintaepäselvyyttä siitä, miltä osin vakuutusyhtiöiden toiminnassa on kysymys julkisen hallintotehtävän hoitamisesta ja miltä osin muusta kuin julkisen tehtävän hoitamisesta. LVK:lla ei ole lausuttavaa julkisuuslain soveltamisalan mahdollisesta laajentamisesta julkishallinnon määräämisvallassa olevat yhtiöihin. LIIKENNEVAKUUTUSKESKUS Ulla Niku-Koskinen toimitusjohtaja
      • Finnvera Oyj, Lakiasiat ja hallinto
        Päivitetty:
        10.9.2019
        • Viite: Lausuntopyyntö diaarinumero: VN/4491/2019 Finnveran lausunto koskien julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevaa selvitystä Asia Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa teettämästään selvityksestä koskien julkisuuslain soveltamisalan laajentamista. Selvityksen tarkoituksena on tuottaa tietopohjaa mahdollisen lainvalmisteluhankkeen käynnistämistä varten. Tiivistelmä Finnvera pitää selvityksen lähtökohtaa avoimuuden ja tiedonsaantioikeuksien lisäämisessä valtion ja kuntien enemmistöomistusyhtiöiden ja julkisia hallintotehtäviä hoitavien yksityisten osalta kannatettavana. Finnvera kuuluu jo nykyisin julkisuuslain soveltamisalaan hoitamiensa rahoitustehtävien osalta. Käytännössä julkisuutta rajoittaa asiakastietojen osalta Finnveralle erityissääntelyssä säädetty ns. pankkisalaisuussäännös, jonka mukaisesti asiakastiedot mukaan lukien tieto asiakkuudesta ovat salassapidettäviä. Finnvera noudattaa kuitenkin muutoin rahoitustoiminnassaan julkisuuslain avoimuus- ja viestintävelvoitteita sekä muun muassa asianosaisjulkisuutta. Finnveran yhteistyö viranomaisten kanssa (kuten Business Finland ja ELYt) muun muassa yrityspalveluiden tuottamiseksi ja yritysten valtiontukimäärien seuraamiseksi on mahdollistettu säätämällä näiden välisestä tiedonvaihdosta oma erillislakinsa. Finnveran rahoitustoiminnan luonne yksityisoikeudellisten sopimussuhteiden osapuolena ja tästä johtuen toiminnalta edellytettävä luottamuksellisuus rahoitusmarkkinoilla toimittaessa sekä asiakasyritysten että pankkien suuntaan on keskeinen peruste sille, että Finnvera pitää tarkoituksenmukaisena jatkaa nykyistä ns. pankkisalaisuussääntelyä Finnveran rahoitustoiminnan asiakastietojen osalta. Nykyinen sääntelymalli, jossa pankkisalaisuus on asiakastietojen osalta lähtökohtana, mutta josta voidaan tarvittaessa asiakkaan suostumuksella tai lailla poiketa, kun tietojen käyttötarve sitä vaatii, on todettu sekä Finnverassa että yhteistyökumppaneiden keskuudessa selkeänä ja toimivana ratkaisuna soveltaa. Mikäli Finnveran asiakastietojen pankkisalaisuutta harkittaisiin purettavaksi, tulisi tällöin tehdä erillisselvitykset luottamuksellisuuden poistumisen vaikutuksista Finnveran houkuttavuuteen rahoituskumppanina niin kotimaan markkinoilla kuin viennin rahoituksen kansainvälisessä vientitakuulaitosten toimintaympäristössä. Mikäli julkisuuslaki halutaan ulottaa koskemaan Finnveran muuta kuin rahoitustoimintaa, tulisi tässä harkinnassa huomioida ainakin seuraavat Finnveran toiminnan ja toimintaympäristön julkisuuteen ja salassapitoon liittyvät eri rajapinnat: - Finnveran varainhankintatoiminta joukkovelkakirjojen liikkeellelaskijana sekä tätä koskevan arvopaperimarkkinasääntelyn huomioiminen. - Hankintalainsäädännön soveltaminen osakeyhtiön hankinnoissa - Julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen ajallinen ulottuvuus. Yhtäältä luottamuksensuoja asiakkaiden suuntaan ja toisaalta käytännön haasteet tiedonhallinnalle ja tiedonluokittelulle. Mahdollinen julkisuuslain soveltamisalan laajennus Finnveran toiminnassa, samoin kuin mahdolliset erityislainsäädännöstä tulevat salassapitovelvoitteet olisi tarpeen kirjata oikeustilan selkiyttämiseksi hallituksen esitykseen. On myös syytä harkita, onko soveltamisalan laajentaminen tarkoituksenmukaista ottaen huomioon erityislainsäädännöstä tulevat laajahkot toiminnan julkisuus- ja salassapitovelvoitteet. Finnveran toiminnasta Finnvera Oyj on valtion kokonaan omistama erityisrahoitusyhtiö ja Suomen virallinen vientitakuulaitos Export Credit Agency (ECA). Finnvera kuuluu työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan. Työ- ja elinkeinoministeriö ohjaa ja valvoo Finnveran toimintaa. Yhtiön toiminnalta edellytetään itsekannattavuutta. Finnvera hankkii itse luotonannossaan tarvittavat varat rahoitusmarkkinoilta mm. laskemalla liikkeelle joukkovelkakirjoja. Tästä johtuen Finnveran on noudatettava arvopaperimarkkinasääntelyn velvoitteita. Finnvera tarjoaa rahoitusta yritystoiminnan alkuun, kasvuun ja kansainvälistymiseen sekä viennin riskeiltä suojautumiseen. Vahvistamme suomalaisten yritysten toimintaedellytyksiä ja kilpailukykyä tarjoamalla lainoja, takauksia ja vientitakuita. Finnveran rahoitustoiminnan kokonaisvastuukanta on tällä hetkellä yhteensä noin 25 miljardia euroa. Yritysasiakkaita on yhteensä n. 27 300 kpl. Finnveran toimintaa ohjaavat sitä koskeva erityislainsäädäntö ja valtion asettamat elinkeino- ja omistajapoliittiset tavoitteet. Finnveran toiminnan tavoitteina ovat muun muassa aloittavan yritystoiminnan lisääminen, pk-yritysten muutostilanteiden rahoituksen mahdollistaminen ja yritysten kasvun, kansainvälistymisen ja viennin edistäminen. Finnveraa koskeva erityislainsäädäntö asettaa yhtiön tehtäväksi muun muassa harjoittaa rahoitustoimintaa antamalla ja hallinnoimalla luottoja, takuita, takauksia ja muita vastuu-sitoumuksia sekä hankkimalla varoja viennin rahoittamiseksi ja tekemällä pääoma-sijoituksia. Yhtiö tekee myös yritysten rahoitukseen liittyviä tutkimuksia ja selvityksiä sekä harjoittaa yritysten kehittämis- ja palvelutoimintaa ja neuvontaa. Finnvera ja julkisuussääntely rahoitustoiminnan ja asiakastietojen osalta Finnveran rahoitustoiminta on sitä koskevan erityislainsäädännön mukaisesti julkisen hallintotehtävän hoitamista ja sen toimintaan sovelletaan tästä johtuen hallintolakia, julkisuuslakia, kielilakia sekä rikosoikeudellista virkavastuusääntelyä. Kotimaan rahoitustoiminnan osalta tästä säädetään laissa valtion erityisrahoitusyhtiön luotto-, takaus- ja pääomasijoitustoiminnasta, 445/1998 (ns. toimintalaki), 8a § ja 8b §. Viennin rahoituksen osalta laissa valtion vientitakuista 422/2001, 11 §. Vaikka Finnveran rahoitustoiminta kuuluu julkisuuslain soveltamisalan piiriin, käytännössä julkisuutta on rajattu valtion erityisrahoitusyhtiötä koskevan lain, 443/1998 5 §:n mukaisella ns. pankkisalaisuussäännöksellä. Säännöksen mukaisesti kaikki asiakastiedot mukaan lukien tieto asiakkuudesta ovat salassa pidettäviä. Pankkisalaisuutta on perusteltu viimeksi ns. Finnveran toimintalakia uudistettaessa. Hallituksen esityksessä (HE 253/2010) todettiin tuolloin seuraavaa: ”Finnvera Oyj:n tehtävänä on yhtiölain mukaan suunnata rahoitusta korjaamaan rahoituspalvelujen tarjonnassa esiintyviä puutteita. Tässä tehtävässä se toimii läheisessä yhteistyössä rahoitusmarkkinoilla toimivien luottolaitosten ja muiden rahoituspalveluja tarjoavien yhteisöjen kanssa. Luottolaitoksia ja muita rahoituspalveluja tarjoavia yhteisöjä sitovat pankkisalaisuussäännökset. Luottamuksen ylläpitäminen Finnvera Oyj:n toimintaan edellyttää myös saman sisältöistä sääntelyä Finnvera Oyj:n osalta.” Finnveran kokemusten mukaan yksityisoikeudellisten sopimusten ja rahoitustoiminnan luottamuksellisuus on edelleen keskeinen elementti rahoitusmarkkinoilla toimittaessa niin kotimaassa kuin kansainvälisessä toimintaympäristössä. Finnveralla on kotimaan rahoitustoiminnassa keskeinen tehtävä markkinapuutteen paikkaajana myöntämällä erityisesti pankkitakauksia. Näissä on useimmiten hakijana ja siten Finnveran asiakkaana pankit ja pankin luottoasiakkaana toimiva yritys ei välttämättä edes tiedä pankin hakevan takausta Finnverasta. Jos tarkastellaan Finnveran rahoitustoiminnan luottamuksellisuuden poistumisen merkitystä kotimaan markkinoilla, on mahdollista, että Finnvera ei olisi enää pankkien näkökulmasta houkutteleva kumppani, ja tästä aiheutuisi yrityksille rahoituksensaamisongelmia ja sitä kautta markkinahäiriöitä. Toisaalta vastaava rahoitustoiminnan luottamuksellisuuden merkitys on havaittavissa erityisesti kansainvälisessä vientirahoitustoiminnassa, jossa on kyse taloudelliselta intressiltä merkittävistä ja laajalti neuvotelluista rahoitussopimusehdoista, joiden paljastaminen ulkopuoliselle rahoituksen tai kaupan toteutumisen jälkeenkin aiheuttaisi todennäköisesti haittaa tai jopa vahinkoa yritykselle tai rahoituslaitokselle. Mikäli Finnvera ei olisi kansainvälisten luotonantajien näkökulmasta houkutteleva kumppani, saattaisi tästä seurata kotimaisten yritysten viennin rahoituksen saatavuushäiriöitä ja sitä kautta vientikaupan vaikeutumista. Finnveran noudattaa lisäksi Työ- ja elinkeinoministeriön 5.3.2018 tekemän päätöksen (95/00.01.02/2018), mukaisesti soveltuvin osin rahoitustoiminnassaan Finanssivalvonnan luottolaitoksia koskevaa sääntelyä. Tästä sääntelykokonaisuudesta mm. asiakkaan tuntemisvelvoite, KYC (Standardi 2.4, Asiakkaan tunteminen –rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estäminen) asettaa salassapitovelvoitteita tiettyjen lain tavoitteiden mukaisesti kerättyjen tietojen ja rahanpesuilmoitusten osalta. Koska em. sääntely ei ole Finnveraa velvoittava suoraan lain tasolla, saattaisi pankkisalaisuuden poistuminen ja julkisuuslain soveltaminen ensisijaisena lakina aiheuttaa näiden salassapitovelvoitteiden osalta epäselvän tilanteen. Edellä kerrotuista seikoista johtuen Finnvera pitää nykytilan mukaista pankkisalaisuussäännöstä edelleen perusteltuna Finnveraan kohdistuvan luottamuksen ylläpitämiseksi rahoitusmarkkinoilla. Salassapitosäännöksen poistaminen ja julkisuuslain mukaisten salassapitoperusteiden tapauskohtainen soveltaminen aiheuttaisi mitä todennäköisemmin liian epävarman oikeustilan Finnveran toiminnan luottamuksellisuuden osalta sekä sen asiakkaiden, että rahoituskumppaneiden suuntaan. Toisaalta nykyinen sääntelymalli, jossa pankkisalaisuus on asiakastietojen osalta lähtökohtana, mutta josta voidaan tarvittaessa asiakkaan suostumuksella tai lailla poiketa, kun tietojen käyttötarve sitä vaatii, on todettu sekä Finnverassa että yhteistyökumppaneiden keskuudessa selkeänä ja toimivana ratkaisuna soveltaa. Mikäli julkisuuslain jatkovalmistelussa kuitenkin tullaan harkitsemaan Finnveran pankkisalaisuuden kumoamista, tulisi tässä huomioida Finnveran toimintaympäristön odotukset Finnveran toiminnan luottamuksellisuuteen. Tämä tarkoittaa ainakin kotimaisten pankkien ja yritysten kuulemista sekä julkisuus- ja salassapitosääntelyn soveltumisen kartoittamista ulkomaisiin vientitakuulaitoksiin. Huomionarvoista on se, että vaikka Finnveraa koskee erillinen salassapitosääntely, julkisuuslain sääntely ei jää lainkaan merkityksettömäksi. Finnvera noudattaa muutoin toiminnassaan julkisuuslain avoimuus- ja viestintävelvoitteita Asiakkaalla itsellään on asianosaisjulkisuuden kautta aina oikeus saada itseään koskevat tiedot. Finnvera toimii myös tiiviissä yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa ns. Team Finland –verkoston puitteissa asiakastiedon vaihtamisessa yrityspalveluiden tuottamiseksi sekä yritysten julkisen rahoituksen ja valtiontukimäärien seuraamiseksi. Tämä on mahdollistettu säätämällä viranomaistoimijoiden välisestä tiedonvaihdosta oma erillislakinsa (laki yrityspalvelujen asiakastietojärjestelmästä, 293/2017) sekä luomalla lain mukaisten viranomaistoimijoiden välinen asiakastietojärjestelmä. Finnveran kokemusten mukaan tämä on ollut selkeä ja toimiva sääntelyratkaisu sekä Finnveran toiminnan, että sen toimintaympäristön odotukset huomioiden. Finnveran muu kuin rahoitustoiminta ja julkisuussääntely Julkisuuslain nykyinen soveltamisala ulottuu em. kerrotun mukaisesti Finnveran hoitamaan julkiseen hallintotehtävään rahoituspäätöksiä tehdessä. Julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jää siten Finnveran muu toiminta. Oikeusministeriön selvityksessä oli tuotu esille mahdollisuus laajentaa julkisuuslaki koskemaan myös julkista hallintotehtävää hoitavan yksityisen muuta toimintaa. Mikäli julkisuuslaki halutaan ulottaa koskemaan Finnveran muuta kuin rahoitustoimintaa, tulisi tässä harkinnassa huomioida ainakin seuraavat Finnveran toiminnan ja toimintaympäristön julkisuuteen ja salassapitoon liittyvät eri rajapinnat. Finnveran varainhankinta on hankkinut rahoitusta kansainvälisiltä pääomamarkkinoilta vuodesta 2012 lähtien Euro Medium Term Note (EMTN) -lainaohjelman puitteissa. Ohjelman alla lasketut joukkovelkakirjalainat ovat kaupankäynnin kohteena säännellyllä markkinalla Lontoossa (London Stock Exchange). Finnveran EMTN-ohjelman luokitus vastaa Suomen valtion pitkäaikaiselle velalle annettua luokitusta. Moody’s:in luokitus Finnveralle on Aa1 ja Standard & Poor’s:in AA+. Joukkovelkakirjojen liikkeeseenlaskussa sovelletaan EMTN –ohjelman mukaisesti UK:n lainsäädäntöä ja samoin toimivaltainen viranomainen on UK:n valvontaviranomainen. Joukkovelkakirjojen liikkeellelaskijana Finnveraan soveltuu siten useimmat arvopaperimarkkinasääntelyn velvoitteet koskien muun muassa tiedonantovelvollisuuksia taloudellisen katsausten osalta, tiedon julkistamisvelvoitteita ja sisäpiirintietosääntelyä. Arvopaperimarkkinasääntelyn soveltamisesta johtuen Finnvera rinnastuu yleisen toiminnan, talouden ja hallinnon julkisuuden osalta pörssiyhtiöihin ja nähdäksemme tämän sääntely toteuttaa tarkoituksenmukaisella tavalla Finnveran toiminnan julkisuutta. Julkisuuslain soveltaminen tämän rinnalla aiheuttaisi nähdäksemme epäselvän oikeustilan, eikä olisi tarkoituksenmukaista arvopaperimarkkinasääntelyn laajoista julkistamis- ja tiedonantovelvoitteista johtuen. Pyytäisimme myös huomioimaan, että tässä selvityksessä ei ole ylipäätään tarkasteltu arvopaperimarkkinalainsäädännön velvoitteita, lukuun ottamatta pörssiyhtiöitä koskevaa rajausta. Finnveran lisäksi, on oletettavasti useita muitakin valtionyhtiöitä, joiden varainhankinta tapahtuu markkinoilta ja jotka siten ovat arvopaperimarkkinasääntelyn alaisia. Finnveraan soveltuvan hankintasääntelyn osalta tulisi huomioida, että Finnvera ei ole julkisuuslaissa määritelty viranomainen. Muun kuin julkisuuslain 4 §:ssä tarkoitetun viranomaisen järjestämään tarjouskilpailuun sovelletaan julkisuuslain asianosaisjulkisuutta koskevia säännöksiä, mutta ei sen sijaan nk. yleisöjulkisuutta koskevia säännöksiä. On useita palveluntuottajia, jotka eivät osallistu julkisten hankintojen kilpailutuksiin. Syitä voi olla monia mutta yksi esille noussut on ollut nk. yleisöjulkisuus. Finnvera on omia hankintoja kilpailuttaessaan havainnut, että yleisöjulkisuuden puuttuminen on ollut yksi valtti, millä kilpailtuksiin on saatu enemmän osallistujia. Mikäli julkisuuslaki laajennettaisiin koskemaan myös Finnveran muuta toimintaa ja sitä kautta hankintoja, saattaisi tällä olla negatiivinen vaikutus tarjoajien halukkuuteen osallistua julkisiin kilpailutuksiin. Lopuksi julkisuuslain jatkovalmistelussa tulisi erikseen pohtia sen ajallista ulottuvuutta. Oletuksenamme on, että asiakkaiden luottamuksensuojan kannalta ei julkisuuslakia voida soveltaa takautuvasti ennen sen voimaantuloa vireille tulleisiin asioihin. Asia voi olla myös julkisuuslain sisältämien salassapitoperusteiden soveltamisen kannalta haastava, koska toimijat eivät ole omissa tiedonohjaussuunnitelmissaan ja asiakirjahallinnoinnissaan voineet aiemmin huomioida tiettyjen tietosisältöjen salaamista, kun lähtökohta on ollut, että kaikki aineisto on ei-julkista. Edellä kerrotuista liittymäpinnoista johtuen mahdollinen julkisuuslain soveltamisalan laajennus Finnveran toiminnassa, samoin kuin mahdolliset erityislainsäädännöstä tulevat salassapitovelvoitteet olisi tarpeen kirjata oikeustilan selkiyttämiseksi hallituksen esitykseen. On myös syytä harkita, onko soveltamisalan laajentaminen tarkoituksenmukaista ottaen huomioon erityislainsäädännöstä tulevat laajahkot julkisuus- ja salassapitovelvoitteet. Finnvera Oyj Risto Huopaniemi Anne Haataja Hallintojohtaja Compliance officer
      • STTK ry., Anja Lahermaa
        Päivitetty:
        9.9.2019
        • Selvityksen tarkoituksena on ollut tuottaa tietopohjaa mahdollisen lainvalmisteluhankkeen käynnistämistä varten. STTK pitää nykytilaa melko toimivana. Kuitenkin toteamme, että julkisuusperiaate on keskeistä julkisen vallan ja julkisten varojen käytön seurannassa. Julkisuusperiaate ja siihen liittyvät tiedonsaantioikeudet mahdollistavat julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonnan ja lisäävät vaikutusmahdollisuuksia. Mikäli valmisteluun ryhdytään, edellytämme perusteellista selvitystä ja vaikutusarviota. Lisäksi toteamme, että valmistelu tulee tehdä kolmikantaisesti sekä riittävän laajasti ja perusteellisesti.
      • Kansaneläkelaitos, Yhteiset palvelut, Hankinta- ja lakiyksikön lakipalveluryhmä
        Päivitetty:
        9.9.2019
        • Kansaneläkelaitos pitää selvityksessä tarkoitettua julkisuuslain soveltamisalan laajentamista kannatettavana ja julkishallinnon tosiasiallista avoimuutta lisäävänä. Lisäksi se ulottaisi mahdollisuuden valvoa julkista valtaa ja julkisten varojen käyttöä aiempaa laajemmalle tukien tätä kautta julkisuusperiaatteen täysimittaista toteutumista. Samalla se edesauttaa julkisuuslainsäädännön pysymistä yhteiskunnallisen kehityksen mukana. Julkisuuslain ulottaminen pelkästään julkisen vallan käyttöä sisältävään toimintaan on nähtävissä tarpeettoman suppeaksi ja nykyajan tarpeita vastaamattomaksi rajaukseksi, koska se jättää muita julkisia hallintotehtäviä suorittavat yhteisöt tosiasiassa edellä mainitun valvonnan ulkopuolelle. Lisäksi laajennuksella olisi oikeustilaa selkeyttävä vaikutus, jossa julkisuusperiaatteen mukaista tiedonsaantioikeutta ei voida rajoittaa esim. organisaatiorakenteita muuttamalla. Laajennuksen kohteena olevien julkista hallintotehtävää hoitavien yritysten/yhteisöjen liikesalaisuuksien suojasta on kuitenkin huolehdittava mahdollisen muutoksen yhteydessä. Tämä ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että kaikki kilpailluilla toimialalla toimivien yhteisöjen taloudelliseen toimintaan liittyvät tiedot olisivat salassa pidettäviä liikesalaisuuksia. Siten on ensiarvoisen tärkeää, että jo laissa pyritään määrittelemään liikesalaisuuksien suojalle sellainen taso, että se on sopusoinnussa julkisuusperiaatteen kanssa eikä tee tyhjäksi julkisuuslain soveltamisalan laajentamisen tavoitteita. Mitä kiinteämmin esim. yritys on julkisyhteisön määräämisvallassa ja mitä julkisoikeudellisesti merkityksellisempiä tehtäviä se hoitaa, sitä korkeammalle liikesalaisuuden ”rima” tulee asettaa. Myös valmius- ja turvallisuusasioiden kattavasta salassapitosäätelystä tulee laajennuksen yhteydessä huolehtia. Julkisuuslain soveltamisalan laajennuksen kautta on mahdollista päästä eroon lukuisista erityissäännöksistä, joista kaikkien käsittely ei ole tapahtunut perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Samassa yhteydessä on tärkeää käydä läpi myös näitä laajennuksen piiriin kuuluvia yhteisöjä koskevat salassapito- ja jopa tiedonsaantisäännökset, että ne ovat sopusoinnussa laajennuksen mukaisen asiakirjajulkisuuden kanssa. Kansaneläkelaitos on lähtökohtaisesti kohdassa 3.1 esitetyn perusvaihtoehdon kannalla. Avoimilla markkinoilla toimivien yhtiöiden jättäminen sääntelyn ulkopuolelle tuntuu perustellulta vaihtoehdolta. Julkisuusperiaatteen ja liikesalaisuuksien yhteensovittaminen olisi näiden yhtiöiden kohdalla joka tapauksessa todennäköisesti hyvin vaikeaa ja näkemyseroja aiheuttavaa. Sääntelyä voitaisiin joka tapauksessa täydentää erityissääntelyllä. Hahmotellut perusvaihtoehdon säädösehdotukset ovat itsessään varsin selkeitä. 14 a §:n osalta Kansaneläkelaitos katsoo, että ratkaisuvalta tulee olla siirrettävissä viranomaiselle itselleen ilman yhteisön tai säätiön nimenomaista suostumusta. Tämä olisi sopusoinnussa itse määräämisvallan kanssa ja tukisi ennen kaikkea yhtenäistä soveltamiskäytäntöä. Kansaneläkelaitos katsookin, että soveltamisalan laajentaminen onnistuisi näin varsin vähäisin teknisin muutoksin. Edellä mainittu erityissääntelyn tarkistaminen on kuitenkin mittava työ.
      • Syyttäjälaitos
        Päivitetty:
        8.9.2019
        • Demokratiaan ja oikeusvaltioon kuuluu mahdollisuus valvoa ja saada tietoa julkishallinnon päätöksenteosta ja sen muustakin toiminnasta kuten varojen käytöstä. Tästä näkökulmasta on keskeistä, että yhteisiä varoja käyttävien ja julkisia tehtäviä hoitavien yhteisöjen toimintaa voidaan selvittää ja valvoa julkisista asiakirjoista. Esimerkiksi medialla on perinteisesti ollut merkittävä rooli korruption ja erilaisten väärinkäytösten paljastamisessa. Perustietonsa mediat, kansalaiset ja monesti myös lainvalvontaviranomaiset saavat julkisista asiakirjoista. Kansalaisten perusoikeuksiin kuuluva oikeus valvoa ja käyttää sananvapautta liittyen julkishallinnon epäkohtiin pitkälti estyy, jollei sen toimintaa voida tarkastella julkisista asiakirjoista. Tiettävästi hankaluuksia saada tietoja yleisöjulkisuuden perusteella on esiintynyt, esimerkiksi kun julkishallinto on organisoinut toimintaansa yhtiöittämällä. Tämä menettely on mahdollistanut sellaisten asiakirjojen salassa pitämisen, jotka viranomaisen hallussa olevina asiakirjoina olisivat julkisia. Yksittäistapauksissa kysymys on myös voinut olla tulkintaerimielisyydestä tai tietämättömyydestä lain sisällöstä eli siitä, koskeeko julkisuuslaki ko. toimintaa tai asiakirjaa vai ei. Julkisuuslaki on monessa kohdin soveltajalleen hankala. Toiveita sen kokonaisuudistamiseksi on eri hallinnonalojen sisältä esitetty. Lähtökohtaisesti ei ole hyvä lopputulos, jos se oikeudellinen muoto, jossa julkishallinto toimintaansa harjoittaa, vaikuttaa tietojen salassapitoon. Kansalaisvalvonnan ja julkisen kontrollin tulisi olla mahdollisimman pitkälti oikeutettua myös yksityisissä yrityksissä, jos ne toimivat julkisilla varoilla, ovat julkishallinnon määräämisvallassa tai hoitavat julkisia hallintotehtäviä - sellaisiakin, jotka eivät pidä sisällään julkisen vallan käyttöä. Tällöinkin kysymys on aina julkisten resurssien käytöstä. Asiaan toki liittyy muitakin näkökulmia, kuten selvityksessä on todettu. Julkisuusperiaate on kuitenkin tärkeä pääsääntö. Valtakunnansyyttäjänvirasto ei ole asiantuntijaviranomainen lausumaan julkisuuslain yleisestä soveltuvuudesta yhtiöihin ja minkälaisia tulkintaongelmia näissä tai muissa tapauksissa on esiintynyt. Yleisesti rikosvastuun toteuttamisen näkökulmasta - erityisesti korruption torjumiseksi - olisi tärkeää, että julkisuusperiaatetta voitaisiin lainsäädännössä toteuttaa mahdollisimman laajalti - myös silloin, kun julkishallinto tavalla tai toisella hoitaa tehtäviään yhtiön, säätiön tai yhdistyksen kautta. Erityisesti, jos julkishallinto tosiasiallisesti ohjaa tai voi ohjata päätöksentekoa yhtiössä ja sen rahoitus perustuu julkisiin varoihin, on ilmeinen tarve sille, että yhtiön toiminta ja siitä syntyvät asiakirjat ovat laajalti julkisuuden piirissä. Poikkeusten yleisöjulkisuudesta tulisi olla välttämättöämiä ja hyväksyttäviä myös hallinnon julkisuuden näkökulmasta. Edellä mainittuun ja syyttäjälaitoksen tehtävään rikosvastuun toteuttamisessa perustuen Valtakunnansyyttäjänvirasto puoltaa esityksen kappaleen 3:ssa mainituista vaihtoehdoista julkisuuslain mahdollisimman laajaa soveltamista.
      • Liikenne- ja viestintävirasto
        Päivitetty:
        3.9.2019
        • Liikenne- ja viestintävirastolla ei ole lausuttavaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista koskevasta selvityksestä (Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2019:31). Kiitämme kuitenkin mahdollisuudesta lausua asiassa.
      • Muukkonen Matti, kuntaoikeuden tutkijatohtori, HTT, YTM, ÕTM, Itä-Suomen yliopisto, oikeustieteiden laitos
        Päivitetty:
        23.8.2019
        • Kunnioittavammin lausun asiassa seuraavaa: - olen sivunnut teemaa aiemmin julkaisemassissani referee-artikkeleissa (Ulkoistaminen ja perustuslainsäätäjän tahto, Edilex 2012, https://www.edilex.fi/artikkelit/8729.pdf sekä "Kunnan toiminta" -käsitteen sisältö ja oikeudelliset vaikutukset, Edilex 2019, https://www.edilex.fi/artikkelit/19585.pdf); - asiassa keskeistä on huomata, että Suomen perustuslain (731/1999) 12.2 §:n mukaan: "Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta"; - edelleen perustuslain 124 §:n mukaan: "Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle"; - perustuslakivaliokunta on mietinnössään 10/1998 vp, s. 35/II todennut, että "[v]aliokunta korostaa sitä, että myös uskottaessa hallintotehtävä suoraan laissa tai lain nojalla muulle kuin viranomaiselle tulee säännösperusteisesti taata oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen tässä toiminnassa". - käsitykseni mukaan tilanne on jo nyt se, ettei viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1998) 4.2 § täytä kyseistä vaatimusta. Havaintojeni perusteella suureksi ongelmaksi on muodostunut vuosien varrella se, että julkisuuslain sääntelylogiikka on ollut poikkeava ja vanhakantainen verrattuna siihen, mitä tuoreemmassa hallinto-oikeudellisessa oikeuslähteistössä on käytetty. Julkisuuslaissa erotellaan soveltamisalassa julkinen tehtävä ja julkisen vallan käyttö, kun taas perustuslaissa ja myöhemmin käytetään julkisen hallintotehtävän käsitettä. Lisäksi ongelmia aiheuttaa se, että soveltamisala määritellään viranomaisten kautta, kun taas myöhemmässä lainsäädännössä on alettu kohdistaa sääntely johonkin tiettyyn toimintakokonaisuuteen (julkisiin hallintotehtäviin); ks. aiheesta tarkemmin mm. Muukkonen 2012, s. 7; - lähtökohtana tulisi olla ns. organisaationeutraalisuuden periaate (Muukkonen 2012, s. 10) eli kun tietty tehtävä on julkinen (hallinto)tehtävä, niin sillä minne se lopulta päätyy ei saisi olla vaikutusta siihen miten hallinnolliset perusoikeudet käyttäytyvät. Nykyisin tämä ei täyty esimerkiksi kuntien tytäryhteisöjen osalta tai käytäntö on vähintäänkin vaihtelevaa. KHO on tuoreesti 2018:164 tulkinnut, että kunnan hallussa olleet tytäryhtiötä koskevat asiakirjat olivat julkisia, vaikka julkisuuslakia ei sovelletakaan itse tytäryhtiöön. Kuntalaissa (410/2015) "kunnan toiminta" -käsitettä (joka sinänsä ei käsittääkseni ihan loppuun asti mietitty konstruktio) on laajennettu kattamaan kaikki peruskunnan, tytäryhteisöjen ja säätiöiden, kuntayhteistyön (sis. -yhtymät), osaomistuksen, hankintojen ja avustusten/muun rahoituksen piiriin kuuluva toiminta. Tulkintani (Muukkonen 2019) on, että näissä syntyvät asiakirjat ovat siltä osin kuin kyse ei ole viranomaisesta, ns. toimeksiantoasiakirjoja, jotka pitää olla julkisuuslain piirissä, mikäli asiakirjapyyntö osoitetaan sellaiselle taholle, joka on julkisuuslain piirissä eli käytännössä peruskunnan viranomaisille. Selkeyttä kuitenkin toisi, jos julkisuuslain soveltaminen kunnan toimintaan olisi laissa eksplisiittisesti määritelty. Espoossa 23.8.2019 Matti Muukkonen HTT, YTM, ÕTM, tutkijatohtori
      • Senaatti-kiinteistöt
        Päivitetty:
        21.8.2019
        • Senaatti-kiinteistöt vastustaa julkisuuslain soveltamisalan laajentamista nykyistä laajemmaksi selvityksessä esitetyllä tavalla. Julkisuuslain soveltaminen esim. valtion harjoittamaan yritys- ja liiketoimintaan asettaisi valtion liiketoiminnan selkeästi eriarvoiseen asemaan suhteessa koko muuhun liiketoimintaympäristöönsä. Tämä olisi erityisen ongelmallista yhtiöissä ja yhteisöissä, joissa julkisen tahon ohella on myös muita omistajia tai intressitahoja tällä hetkellä mukana. Tällaisten velvoitteiden asettaminen heikentää myös julkisen hallinnon kykyä integroitua osaksi muuta liiketoimintaa harjoittavaa toimintaympäristöä. Julkinen hallinto on merkittävillä omistuksilla mukana yrityksissä, jotka tuottavat julkisten palveluiden ja yhteiskunnan perusinfrastruktuurin ylläpitämiseksi tarvittavia tukevia palveluita. Näiden tuottaminen täysin julkisen tahon omistamana ei ole taloudellisesti järkevää tai kaikilta osin edes mahdollista. Ulottamalla julkisuuslaki näihin yhteisöihin, tulisi se tosiasiallisesti laajentumaan myös yksityiseen liiketoimintaan, mikä ei voi olla Senaatin käsityksen mukaan esityksen tavoitteenakaan. Julkisuuslain soveltaminen liiketoimintaa harjoittaviin yhtiöihin edellyttäisi myös näiltä mm. virastojen ja laitosten tapaan raskaiden asiakirjahallinnon ja diariointimallien sekä järjestelmien käyttämistä ja aiheuttaisi näin kustannuksia yhtiöille. Esityksen tosiasialliset vaikutukset ml. taloudelliset vaikutukset eivät käykään ilmi esityksestä.
      • Korkein hallinto-oikeus
        Päivitetty:
        20.8.2019
        • Korkein hallinto-oikeus ilmoittaa kohteliaimmin, ettei se tässä vaiheessa katso tarpeelliseksi antaa lausuntoa asiassa.