• Voitte kirjoittaa lausuntonne alla olevaan tekstikenttään
      • Nordea Bank Oyj
        Uppdaterad:
        11.12.2020
        • Valtiovarainministeriölle Lausuntopyyntö luonnoksesta luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävästä lisäpääomavaatimuksesta annettavaksi valtiovarainministeriön asetukseksi, VN/23273/2020 Yleistä Nordea Bank Oyj (”Nordea”) pyytää kunnioittavasti saada esittää seuraavan lausunnon koskien luonnosta rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävästä lisäpääomavaatimuksesta (järjestelmäriskipuskuri) annettavaksi valtiovarainministeriön asetukseksi. Nordea tukee valtiovarainministeriön asetuksen uudistamista vastaamaan eurooppalaista sääntelykehikkoa, sekä pitää erittäin myönteisenä, että ehdotettuun, luottolaitosdirektiivin täytäntöönpanoa koskevaan lainsäädäntöön esitetään sisällytettäväksi direktiivin (EU) 2019/878 mukaisesti säännös, jonka mukaan jatkossa samojen riskien perusteella ei saa asettaa useampaa kuin yhtä lisäpääomavaatimusta. Tämän yleisperiaatteen nojalla esitämme kunnioittavasti tarkennuksia valtiovarainministeriön asetuksen mittareihin ja lisäpääomatason asettamiseen sekä kohdentamiseen. On erittäin myönteistä, että ko. mittarit on otettu uudelleen tarkasteltavaksi tässä yhteydessä ja on mahdollisuus myös tarkastella mittareista jo aiemmin saatuja kokemuksia. Näistä lähtökohdista käsin esitämme ensinnäkin varmistettavaksi, että käytettävät mittarit eivät mittaa riskiä, joka jo katetaan luottolaitoskohtaisilla maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen (G-SII) tai muun rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän luottolaitoksen (O-SII) lisäpääomavaatimuksilla. Toiseksi mittareiden ja makrovakauden välillä tulee olla selkeä yhteys. Mielestämme olisikin oleellista, että perusteena käytetään luotonantoa Suomessa, sillä tarkoituksena on kattaa järjestelmäriski Suomessa. Lisäksi tärkeää on huomioida järjestelmäriskipuskurin mittareita asetettaessa se, mitä riskejä jo muu viime aikoina voimakkaasti uudistettu pankkisääntely kattaa, jotta vältytään päällekkäisiltä vaatimuksilta. Esimerkkejä tällaisesta mahdollisesta päällekkäisyydestä ovat sitova vähimmäisomavaraisuusaste (LR), jolla estetään laitosten liiallinen velkaantuminen, sekä sitova pysyvän varainhankinnan vaatimus (NSFR), jolla puututaan liialliseen riippuvuuteen lyhytaikaisesta tukkurahoituksesta ja vähennetään pitkäaikaiseen rahoitukseen liittyvää riskiä. Nämä uudet sääntelyvaatimukset kattavat osaltaan samoja riskejä, joita järjestelmäriskipuskurin mittareiden on tarkoitus kuvata. Edelleen haluamme tuoda esille, että hallituksen esityksessä eduskunnalle luottolaitos- sekä elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivien täytäntöönpanoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 171/2020), luottolaitoslain 10 luvun 4 b §:n 3 momentissa viitataan riskitekijöihin, joiden muutosta rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista johtuvan riskin osatekijöinä arvioitaisiin asetuksessa ilmenevien mittareiden perusteella. Lausuntopyynnön kohteena olevassa luonnoksessa asetukseksi ei määritellä lisäpääomavaatimuksen tason asettamiseen liittyviä tarkempia määräyksiä, kuten muutoksen suuruutta, mittariston nollakohtaa josta muutos mitataan tai kuinka pitkä aikasarja on kyseessä, kun vaadetta lasketaan ja asetetaan. Lisäksi luonnoksessa asetukseksi riskitekijöiden lukumäärä vaihtelee siten, että esim. riskikeskittymiä luotonannossa mittaa kolme erilaista mittaria, kun taas luottolaitossektorin merkitystä rahoituksen välityksessä mittaa vain yksi mittari. Näiden mittareiden keskinäinen suhde ja mahdollinen painotus tulisi avata asetuksessa. Rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen perusteena toimivien mittareiden laatuun, ajan-tasaisuuteen ja tarkoituksenmukaisuuteen tulee kiinnittää huomiota. Mittareiden ja makrovakauden välillä on oltava ilmeinen yhteys, ja mittareiden tulee mitata ainoastaan sellaisia rakenteellisia riskejä, joita ei ole katettu muussa sääntelyssä – tietyn riskin perusteella ei tule asettaa useita päällekkäisiä pääomavaatimuksia. Kaikkien käytettävien mittareiden tulee ilmetä asetuksesta. Kyseessä olevasta asetusluonnoksesta tulee poistaa mahdollisuus käyttää muita mittareita kuin asetuksessa on mainittu, taikka muiden mittareiden käyttötilanne tulee rajata sellaiseen poikkeukselliseen tilanteeseen, jossa sen soveltaminen olisi ehdottoman välttämätöntä. Tällaisessa tilanteessa lähtökohtana tulisi olla asetuksen muuttaminen kattamaan viranomaisten määräyksen perusteella käyttöönottama muu mittari. Lisäpääomavaatimuksen määräämisen perusteita koskevat mittarit Järjestelmäriskin määritelmä ei ole täysin yksiselitteinen, vaan sillä voidaan tarkoittaa monen tyyppisiä rahoitussektorin ominaisuuksia. Tämä tuo omat haasteensa mittaristolle, jolla kyseistä riskiä pyritään mittaamaan. Järjestelmäriskin syntyyn ja realisoitumiseen voidaan hakea mallia nähdyistä rahoituskriiseistä. Talouskehitykseen sisältyy kuitenkin paljon arvaamattomuutta ja kuten korona-kriisi on opettanut, talouskriisien syyt voivat olla hyvinkin yllättäviä ja aiemmin nähdyistä poikkeavia. Näin ollen riskin mittaamista ei pidä liikaa sitoa yksittäisten kriisien piirteisiin, jolloin todennäköisesti onnistutaan estämään aiemmin nähdyn kriisin syntymekanismi, mutta jätetään huomioimatta muut mahdolliset kehitykset. Kun nykyistä luottolaitoslainsäädäntökehikkoa vuoden 2008 rahoituskriisin jälkeen uudistettiin, luonnollisesti kriisissä esiin nousseet ongelmat, kuten kiinteistösektorin ylikuumeneminen ja markkinarahoitukseen liittyvät likviditeettiriskit, heijastuivat uudistettuun lainsäädäntöön. Mittaristoa tulisi tarkastella avoimesti ja siihen tulisi sisällyttää rahoituskriisin jälkeisen näkemyksen lisäksi laajempaakin tietämystä siitä, mitkä tekijät lisäävät rahoitusjärjestelmän riskejä. Näin ollen mittariston rakentamisessa tulisi mielestämme huomioida ilmiöitä, jotka ovat usein sidoksissa toisiinsa ja selittävät kenties osaltaan melko heikkoa talouskasvua rahoituskriisin jälkeisinä vuosina monissa maissa. Näitä ilmiöitä ovat heikko kannattavuus, pankkisektorin sirpaloituneisuus sekä matalien ja joiltakin osin negatiivisten korkojen ympäristö. Näissä olosuhteissa järjestelmäriskiä tuottavat mielestämme uudentyyppiset ilmiöt, joihin rahoituskriisin jälkeinen säännöstö ei pureudu. Nykyinen säännöstö vinouttaa joiltakin osin pankkisektorin kannustimia. Myös jo olemassa oleva lainsäädäntö pitäisi ottaa huomioon, jotta päällekkäinen sääntely vältetään sekä CRD5:n implementoinnissa selkeästi esiin tuotu periaate siitä, että samaa riskiä voidaan kattaa vain yhdellä pääomavaatimuksella. Terve ja hyväkuntoinen pankkisektori luo parhaat edellytykset talouskasvulle. Pankkisektorin on kyettävä hyvinä aikoina luomaan puskureita huonojen suhdanteiden varalle, jotta luotonanto kehittyy kohtuullisin ehdoin myös heikossa suhdannetilanteessa. Näin ollen ehdotamme mittariston tarkistukseen muutamia toimia ensin yleisellä tasolla ja sitten mittarikohtaisesti. 1) Mittarit pankkisektorin kunnolle Mittaristoon tulisi lisätä indikaattoreita, jotka kertovat niin pankkisektorin taseiden kunnosta (esim. hoitamattomien luottojen osuus kaikista luotoista) kuin tuloksentekokyvystä (esim. pääoman tuotto). Esimerkiksi pääoman tuotto mittaa erittäin hyvin pankkisektorin kannattavuutta, ja siten antaa erinomaisen kuvan pankkien liiketoiminnan terveydestä. Mittareista tarkempia ohjeita antaa Euroopan järjestelmäriskikomitean käsikirja, joka antaa riittäviä ohjeita uusien mahdollisten mittareiden määrittelyyn. 2) Vertaileva analyysi ei aina riitä Eri maiden pankkisektoreiden ominaispiirteistä johtuen indikaattoriarvojen tulkinnassa on oltava varovainen, eikä vertaileva arviointi eri maiden välillä läheskään aina tuota parasta mahdollista lopputulemaa. Pankkisektoreiden kytkeytyneisyyden vuoksi on mahdollista, että kaikissa EU-maissa jokin järjestelmäriskin osatekijä korostuu, jolloin tätä osatekijää mittaava mittari indikoi ongelmia ainoastaan kaikkein heikoimpien järjestelmien kohdalla. Mekaaninen vertailu ei tuota välttämättä oikeaa kuvaa, koska riski ei välttämättä realisoidu eikä muutu. Esimerkiksi rahoitusvaje on pysynyt suurin piirtein samalla tasollaan jo yli kymmenen vuoden ajan, mutta tuottaa mittarin arvona “ylittää”. Mekaanisen vertailun sijaan olisikin käytettävä mittareiden suhteen trendipoikkeamaa riittävän pitkältä aikaväliltä. 3) Järjestelmäriskipuskurissa on mitattava kansallista järjestelmäriskiä Järjestelmäriskipuskuria tulee käyttää Suomessa sijaitseviin vastuisiin eikä pankkien kaikkiin vastuisiin, koska tavoitteena on hallita järjestelmäriskejä Suomessa. 4) Erilaisten riskimittareiden keskinäistä painotusta on pohdittava huolella Asetusluonnoksessa riskitekijöiden lukumäärä vaihtelee siten, että esim. riskikeskittymiä luotonannossa mittaa kolme erilaista mittaria, kun taas luottolaitossektorin merkitystä rahoituksen välityksessä mittaa vain yksi mittari. Näiden mittareiden keskinäinen suhde ja mahdollinen painotus tulee avata asetuksessa. 5) Pankkisektorin toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset on otettava huomioon Pohjoismaisissa pankeissa käytössä olevissa rahoitusrakenteissa on merkittäviä rakenteellisia eroja vertaisryhmiin verrattuna. Pohjoismaisilla pankeilla on yleensä vähemmän talletuksia ja korkea tukkurahoituksen osuus. Tämä nähdään mittaristossa järjestelmäriskiä kasvattavana tekijänä, vaikka se on osittain luonnollinen seuraus pitkään jatkuneesta ja todennäköisesti jatkuvasta korkoympäristöstä: kotitaloudet tai yritykset eivät ole kiinnostu-neita sijoittamaan varojaan talletustileille, joille ei makseta korkoa tai se on negatiivinen. Lisäksi tukkurahoituksen rakenne on sääntelyympäristön kehittymisen myötä muuttunut: pohjoismaiset pankit ovat parantaneet huomattavasti rakenteellista likviditeettiriskiprofiiliaan laajentamalla maturiteettiprofiileja. 6) Erilaiset lainsäädännöt vievät pois pohjan EU-maiden väliseltä vertailulta Asuntolainoihin liittyvät mahdolliset järjestelmäriskit riippuvat keskeisesti kansallisesta konkurssi- ja perintälainsäädännöstä sekä muista vastaavista kansallisista erityispiirteistä. Eräissä EU-maissa on tyypillistä, että asuntolainoja arvopaperistetaan ja siirretään pois luottolaitosten taseista. Puhtaasti mekaaninen vertaaminen EU maihin keskimäärin antaa siten mahdollisesti vääristävän kuvan todellisesta tilanteesta. 7) Päällekkäistä sääntelyä on vältettävä Mittareiden ja makrovakauden välillä on oltava ilmeinen yhteys ja mittareiden tulee myös mitata sellaisia rakenteellisia riskejä, joita muu sääntely ei kata – tietyn riskin perusteella ei tule asettaa useita päällekkäisiä pääomavaatimuksia. Kansallisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävä luottolaitos (O-SII) perustuu kokoon tai maksukykyyn eli merkittävyyden, kytkeytyneisyyden ja monimutkaisuuden kautta laskettuna. Vuonna 2018 O-SII-luottolaitosten lisäpääomavaateiden kalibrointimetodologiaa muutettiin niin, että lisäpääomavaatimuksia asetettaessa sovelletaan EBA:n ohjeiden mukaan laskettujen O-SII-pisteiden lisäksi tase/BKT-suhteeseen perustuvaa lisäindikaattoria. Järjestelmäriskivaade ja OSII-vaade eivät saa olla päällekkäisiä ja perustua samaan riskiin. Muita esimerkkejä ovat muuttuneesta sääntelystä ovat sitova vähimmäisomavaraisuusaste (LR), jolla estetään laitosten liiallinen velkaantuminen, sekä sitova pysyvän varainhankinnan vaatimus (NSFR), jolla puututaan liialliseen riippuvuuteen lyhytaikaisesta tukkurahoituksesta ja vähennetään pitkäaikaiseen rahoitukseen liittyvää riskiä. Järjestämättömät saamiset taas kuvaavat pankin luottosalkun laatua ja tarvittavien luottotappiokirjausten suuruutta. Seuraavassa esitämme kommentteja yksittäisiin mittareihin, mainittujen periaatteiden ja mittareista jo saatujen kokemusten perusteella. Mittari 1 Kotimaisille kotitalouksille myönnettyjen asuntolainojen osuus luottolaitossektorin kaikista yksityiselle sektorille myönnetyistä lainoista. Kommentti: Mittarin tulkintaan liittyy ongelmia. Mittarilla suhteutetaan asuntoluotonantoa kokonaisluotonantoon. Suhdeluku on siis sitä suurempi, mitä pienempi esim. yritysluotonanto maassa on tai mitä pienempi kulutusluottojen määrä on. Tämä voi johtua monesta syystä. Onko kuitenkaan niin, että yritysluottojen tai kulutusluottojen kasvattaminen vähentää riskiä? Haluamme myös korostaa, että riskikeskittymien käytännön merkitystä ja riskien suuruutta arvioitaessa on otettava huomioon kansalliset seikat kuten se, että insolvenssilainsäädäntömme antaa merkittävästi turvaa velanantajalle. Lisäksi Suomessa vakuuksien realisointimenettely on moniin muihin maihin nähden tehokas ja nopea. Nämä tekijät yhdessä pankkien vakuuskäytäntöjen kanssa vähentävät osaltaan asuntoluottokantaan liittyviä riskejä. Suomessa asuntoluotoista ei ole realisoitunut juurikaan luottotappioita, edes kriisitilanteissa. Tämän lisäksi kuluttajansuojasääntely, Finanssivalvonnan suositukset velallisen maksuvaran arvioinnista ja sitova enimmäisluototussuhde asuntoluotoille hillitsevät asuntomarkkinoiden ylikuumentumista, kotitalouksien velkaantuneisuuden kasvua sekä luottolaitosten asuntoluotonantoon liittyvää riskiä luottosyklin noususuhdanteessa. EU:n vakavarai-suusasetuksen artiklan 458 perusteella Finanssivalvonta voi määräaikaisesti tiukentaa luottolaitosten omien varojen vaatimuksia, lisäpääomavaatimuksia, maksuvalmiusvaatimuksia, kiinteistövakuudellisten luottojen ja sekä luottolaitosten välisten vastuiden riskipainoja sekä, suurten asiakasriskien enimmäisrajaa. Esitämme tämän mittarin poistamista em. seikat huomioiden. Mittari 2 Luottolaitosten saamiset rakennus- ja liikekiinteistöalan yrityksiltä suhteessa luottolaitosten kaikkiin saamisiin. Määritelmä: Luottolaitosten lainat toimialoille rakentaminen ja kiinteistöalan toiminta suhteessa luottolaitosten kaikkiin saamisiin Rakennussektorin suureen lainamäärään vaikuttaa Suomen verrattain myöhäinen ja tällä hetkellä yhä kiihtyvä kaupungistumiskehitys. Ainoastaan riittävällä rakentamisen määrällä voidaan taata asuntojen tarjonnan ja kysynnän parempi tasapaino, joka myös pitää asuntojen hinnat kurissa ja näin välillisesti vaikuttaa myös kotitalouksien asuntolainojen määrää ja kotitalouksien velkaantumista hillitsevästi. Aikasarjatunnus on ilmeisesti virheellinen osoittajan osalta. Mittari 4 Kotimaisten luottolaitosten interbank-velkojen osuus luottolaitossektorin kaikista veloista. Pankit eivät käytännössä veloita negatiivista talletuskorkoa kuin pienestä osasta talletuskantaa, vaikka korkotaso on negatiivinen ja antolainauksen korkotuotot ovat laskeneet. Pankit käyttävät riskitöntä Eurojärjestelmän pankkien toimintaa likviditeetin hallinnassa. Esimerkiksi Nordean tapauksessa muilta pankeilta tulevat merkittävät interbank-talletukset kanavoidaan suoraan keskuspankkiin eivätkä ne edusta luotonannon rahoitusta tai lisää Nordean riskejä. Tämä mittari tulisi kokonaan uudelleen arvioida koska muut uudet sääntelyrajoitteet jo rajoittavat markkinarahoituksen riskejä kuten LCR (maksuvalmiusvaatimus) ja mahdollisuutta maturiteettitransformaatioon kuten NSFR. Ko. mittari muotoiltiin tilanteessa jossa näitä uusia rajoitteita ollut. Luottolaitosten suuria asiakasriskejä koskevat rajoitukset kattavat myös interbank-velat. Siten sääntelyssä on jo kiinnitetty tähänkin asiaan huomiota. Esitämme tämän mittarin poistamista ensisijaisesti em. seikat huomioiden. Vähimmillään Eurojärjestelmän toimintaan liittyvät transaktiot tulisi jättää tässä mittarissa huomiotta. Mittari 5 Luottolaitossektorin rahoitusvaje, eli lainojen ja talletusten suhde. Tämä tarkastelee liian ylimalkaisesti ulkomaisiin ym. kytkentöihin liittyviä riskejä. Käytännössä suurimmat riskit liittyvät lyhytaikaiseen, yleensä alle vuoden mittaiseen markkinavarainhankintaan. Pohjoismaat näyttäytyvät tällä mittarilla mitattuna poikkeuksena EU:n keskiarvosta. Suomen ja muiden Pohjoismaiden korkea sijoittuminen johtuu mm. yhä kasvaneesta katettujen joukkolainojen suosiosta varainhankinnan välineenä. Katetut joukkolainat ovat maturiteetiltaan pitkäaikaista varainhankintaa, jota oli tarjolla myös poikkeuksellisen markkinasokin aikana (finanssikriisi). Näkemyksemme mukaan varainhankinnan hajauttamisen ja monipuolisten kanavien näkökulmasta korkea markkinaehtoisen rahoituksen osuus kokonaisvarainhankinnasta ei automaattisesti ole merkki korkeammasta järjestelmäriskistä. Negatiivisten korkojen ympäristö on uusi, eikä sitä ole otettu huomioon silloin, kun Suomen hallitus valmisteli järjestelmäriskipuskuria koskevan asetuksen vuonna 2017. Nyt näyttää sille, että alhaisen ja jopa negatiivisen koron ilmiö on kehittynyt pitkäaikaiseksi trendiksi. Koska negatiiviset korot ovat säilyneet kauemmin kuin aiemmin odotettiin, indikaattori 5 näyttää olevan vastaintuitiivinen järjestelmäiskin mittarina. Aikasarjatunnuksen osoittajan viimeinen sarja ei löydy maittain kyseisessä muodossa. Lähin sarja on sellainen, missä on julkisyhteisöt mukana (Non-resident non-banks, euroalueen ulkopuoliset). Esitämme tätä mittaria poistettavaksi em. seikat huomioiden. Mittari 7 Luottolaitossektorin tase suhteessa nimelliseen bruttokansantuotteeseen. Kansallisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävä luottolaitos (O-SII) perustuu kokoon tai maksukykyyn eli merkittävyyden, kytkeytyneisyyden ja monimutkaisuuden kautta laskettuna. Vuonna 2018 O-SII-luottolaitosten lisäpääomavaateiden kalibrointimetodologiaa muutettiin niin, että lisäpääomavaatimuksia asetettaessa sovelletaan EBA:n ohjeiden mukaan laskettujen O-SII-pisteiden lisäksi tase/BKT-suhteeseen perustuvaa lisäindikaattoria. Koska uuden luottolaitosdirektiivin ja luottolaitoslain muutoksia koskevan hallituksen esityksen mukaan järjestelmäriski- ja O-SII-puskureilla ei enää saa kattaa samoja riskejä, pankkisektorin keskittyneisyyttä kuvaavien mittarien soveltaminen järjestelmä-riskipuskurin perusteita arvioitaessa ei ole enää perusteltua. Esitämme tätä mittaria poistettavaksi koska mittari on päällekkäinen O-SII kehikon kanssa. Mittari 8 Kotimaisten luottolaitosten kotitalouksille ja yrityksille myöntämien lainojen suhde kotitalouksien ja yritysten kaikkiin velkoihin. Määritelmä: Kotimaisten luottolaitosten kotimaisille kotitalouksille, kotitalouksia palveleville voittoa tavoittelemattomille yhteisöille, yrityksille ja asuntoyhteisöille myöntämien lainojen osuus edellä mainittujen sektorien kaikista konsolidoiduista lainoista. Tilastokeskus lisää ”manuaalisesti” kotitalouksien lainavelkaan ns. taloyhtiölainojen osuuden, jonka se estimoi siitä lainakannasta, jonka pankit raportoivat ”asuntoyhteisöjen” lainakantana. Yrityslainakanta taas yleensä sisältää sekä yritysten että asuntoyhteisöjen velat yhteensä. Näin ollen noin 20 mrd. euroa tulee laskettua kahteen kertaan. http://www.stat.fi/til/rtp/2020/02/rtp_2020_02_2020-09-25_tau_002_fi.html Ehdotus: Taloyhtiölainojen kaksinkertainen laskenta tulee poistaa. Mittari 9 Yritysten velkaantuneisuus suhteessa bruttokansantuotteeseen. Määritelmä: Kotimaisten yritysten konsolidoidut lainavelat ja liikkeeseen lasketut velkakirjalainat suhteessa nimelliseen bruttokansantuotteeseen. Ks. sama ehdotus kuin edellä mittarin 8 osalta. Aikasarjatunnuksen nimittäjä pitäisi olla neljän neljänneksen liukuva summa. Lopuksi Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys eduskunnalle luottolaitos- sekä elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivien täytäntöönpanoa koskevaksi lainsäädännöksi. Kyseiseen esitykseen saattaa tulla muutoksia 11. joulukuuta 2020 jälkeen, joten pyydämme saada esittää mahdollisia täydennyksiä lausuntoomme edellä mainitun, lausunnoille annetun määräajan jälkeen. Nordea arvostaa suuresti valtiovarainministeriössä tehtyä työtä asetuksen uudistamiseksi ja toivomme valtiovarainministeriön kiinnittävän huomiota ehdotuksiimme. Keskustelemme mielellämme asetusluonnoksesta ja lausunnossamme nostamistamme asioista edelleen. Helsingissä, 11. joulukuuta 2020 Kunnioittavasti Nordea Bank Oyj Jukka Vesala johtaja Group Credit Risk Control Sakari Wuolijoki lakiasianjohtaja Group Legal Finland
      • Suomen Pankki
        Uppdaterad:
        11.12.2020
        • Suomen Pankin lausunto luonnoksesta luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävästä lisäpääomavaatimuksesta annettavaksi valtiovarainministeriön asetukseksi (VN/23273/2020) Suomen Pankin lausunto valtiovarainministeriölle, 11.12.2020 Suomen Pankki kiittää mahdollisuudesta lausua ja esittää lausuntonaan seuraavan. 1 Yleiset huomiot asetusluonnoksesta Suomen Pankki kannattaa valtiovarainministeriön ehdotusta kumota valtiovarainminis-teriön asetus 65/2018 ja korvata se lausuttavana olevalla uudella samanimisellä tarkennetulla asetuksella. Lausuttavana oleva asetusluonnos liittyy eduskunnan käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen eduskunnalle luottolaitos- sekä elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivien täytäntöönpanoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 171/2020 vp). Hallituksen luottolaitoslakiesitykseen sisältyvän lakiehdotuksen mukaan asetuksella annettaisiin tarkempia säännöksiä luottolaitoksen ja sijoituspalveluyritysten rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävän lisäpääomavaatimuksen (jäljempänä järjestelmäriskipuskuri) laskemisesta, määräämisperusteina huomioon otettavista määrällisistä mittareista (jäljempänä riskimittarit) ja järjestelmäriskipuskuria koskevissa päätöksissä annettavista tiedoista. Suurimmat erot asetusluonnoksen ja kumottavaksi ehdotettavan nykyisen asetuksen välillä liittyvät järjestelmäriskipuskuria koskevissa päätöksissä annettaviin tietoihin, joita ehdotetaan laajennettavan nykyisestä. Suomen Pankki tukee päätösten perusteluvaatimusten laajentamista ja katsoo, että laajennukset osaltaan parantaisivat makrovakauspolitiikan läpinäkyvyyttä ja ennakoitavuutta. Toinen merkittävä muutosehdotus liittyy järjestelmäriskipuskurin sallitun suuruuden ja riskimittareiden saamien arvojen väliseen kytkentään. Finanssivalvonnan johtokunnalle (jäljempänä Finanssivalvonta) sallittu liikkumatila järjestelmäriskipuskurin suuruuden asettamisessa kytketään voimassa olevassa asetuksessa riskimittareiden tuoreimpiin arvoihin Suomessa ja muissa EU- tai euromaissa sekä mittareiden pitkäaikaisiin keskiarvoihin Suomessa. Asetusluonnoksesta tämä suora kytkentä on poistettu. Suomen Pankki kannattaa ehdotusta. Järjestelmäriskipuskurin suuruuden sitominen riskimittareiden arvoihin olisi tarpeettoman monimutkaista uudessa sääntelykehikossa, jossa järjestelmäriskipuskuri voidaan hallituksen luottolaitoslakiesityksen mukaisesti vastaisuudessa tarvittaessa kohdistaa luottolaitosten kaikkien vastuiden sijasta tai ohella erikseen myös asuntoluotoille, liikekiinteistöluotoille, muille kotitalousluotoille kuin asuntoluotoille, muille yritysluotoille kuin liikekiinteistöluotoille ja kaikkien näiden alaerille. 2 Riskimittareiden valinta Riskimittareiden osalta valtiovarainministeriö ehdottaa, että voimassa olevaan asetukseen sisältyvistä 11 riskimittarista kymmenen mittaria sisällytetään myös tarkennettavaan asetukseen ja yhdestä nykyisestä mittarista luovutaan. Suomen Pankki kannattaa mittariston pitämistä asetusesityksen mukaisesti pääosin nykyisellään, mutta esittää harkittavaksi yhden mittarin korvaamista uudella mittarilla (ks. liite, mittari 4). Luottolaitoslakiesityksessä ehdotetaan säädettäväksi voimassa olevan luottolaitoslain mukaisesti, että Finanssivalvonnan on järjestelmäriskipuskurin määräämisessä arvioitava seitsemän pankkikriiseille potentiaalisesti altistavan riskitekijän vakavuutta Suomen pankki- ja rahoitusjärjestelmässä. Näiden riskitekijöiden vakavuuden arvioinnissa Finanssivalvonnan tulee ottaa huomioon asetuksessa nimettyjen ja määriteltyjen riskitekijöitä kuvaavien määrällisten mittareiden arvot Suomessa ja vertailumaissa. Lisäksi uutena huomioitavana tekijänä Finanssivalvonnan tulee ottaa huomioon ”rahoitusjärjestelmän vakavien häiriöiden todennäköisyyttä vähentävät toimenpiteet ja seikat”. Asetusluonnoksen mukaan mittareiden tulee voimassa olevan asetusten vaatimusten mukaisesti perustua Euroopan keskuspankin, Euroopan järjestelmäriskikomitean, Eurostatin tai muiden vastaavien kansainvälisten organisaatioiden keräämiin EU-maiden tai euromaiden välillä vertailukelpoisiin ja yhdenmukaisesti laskettuihin lukuihin tai tilastoihin. Mittareiden tulee perustua luottolaitossektoria, luotonantoa, velkaantuneisuutta tai muita taloudellisia ilmiöitä koskeviin ja kuvaaviin aggregoituihin tilastotietoihin. Finanssivalvonnan on verkkosivuillaan pidettävä saatavilla tieto siitä, miten mittarit ja niitä koskevat muut tiedot on tarkemmin määritelty. Suomen Pankki pitää perusteltuina ehdotettuja vaatimuksia mittareiden laskennalle ja tilastolähteille. Riskimittareilla on tarkoitus mitata Suomen koko luottolaitossektorin – ei yksittäisten luottolaitosten – haavoittuvuutta pankkikriiseille ja niiden leviämiselle pankkijärjestelmän sisällä. Sen vuoksi on perusteltua edellyttää mittareiden perustuvan luottolaitosten yhteenlaskettuihin tilastotietoihin. Mittareiden laskeminen kansainvälisten organisaatioiden tuottamista julkisista tilastotiedoista puolestaan varmistaa mittareiden läpinäkyvyyden, vertailtavuuden ja tarkistettavuuden. Aggregoituihin lukuihin perustuvien riskimittareiden käyttö vähentää mittareiden mahdollista päällekkäisyyttä rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten (ns. O-SII-luottolaitosten) tunnistamisessa käytettävien, luottolaitoskohtaisista luvuista laskettujen riskimittareiden kanssa. Aggregoitujen mittareiden käyttöä puoltaa myös se, että järjestelmäriskipuskuri tulisi luottolaitoslakiesityksen mukaisesti lähtökohtaisesti asettaa samoin perustein kaikille luottolaitoksille. Sen vuoksi on loogista edellyttää, että riskimittarit ovat kaikille luottolaitoksille yhteisiä, koko luottolaitossektoria koskevia aggregaatteja tai muita aggregaattitunnuslukuja. Asetusluonnoksessa esitetään, että seitsemää pankkikriiseille altistavaa riskitekijää arvioitaisiin kymmenellä määrällisellä riskimittarilla siten, että kullekin riskitekijälle olisi mittaristossa vähintään yksi riskimittari. Riskitekijää ”Luottolaitosten riskikeskittymät luotonannossa, varainhankinnassa ja muissa keskeisissä pankkitoiminnoissa” ehdotetaan kuitenkin arvioitavaksi kolmella riskimittarilla ja riskitekijää ”Luottolaitosten suurimpien asiakasryhmien velkaantuneisuus” kahdella riskimittarilla. Mittariston koostumuksen painottamista riskikeskittymämittareihin puoltaa osaltaan se, että järjestelmäriskipuskuri voidaan jatkossa kohdistaa myös luottolaitossektorin riskikeskittymiin. Yksityisen ja julkisen velkaantumisen ja niihin liittyvien rahoitusvakaudellisten riskien mahdollisesti pitkäaikainen kasvu koronapandemian seurauksena puolestaan korostaa velkaantuneisuuteen liittyvien riskimittareiden tärkeyttä. Edellä todetusti Finanssivalvonnan tulisi järjestelmäriskipuskuria koskevissa päätöksissään vastaisuudessa ottaa huomioon myös rahoitusjärjestelmän vakavien häiriöiden vakavuutta vähentävät toimenpiteet ja seikat. Asetusluonnoksessa ei esitetä erillistä riskimittaria tälle tekijälle. Ehdotusta voidaan pitää perusteltuna, koska riskejä potentiaalisesti vähentävien toimenpiteiden ja seikkojen joukko on hyvin laaja ja hankalasti mitattavissa etukäteen nimettävillä määrällisillä mittareilla. Asetusluonnoksen mukaisesti Finanssivalvonnan tulisi kuitenkin puskuria koskevien päätöstensä yhteydessä raportoida, millä tavoin se on ottanut nämä seikat huomioon päätöksissään. Jotta riskimittaristo ohjaisi järjestelmäriskipuskuria koskevaa päätöksentekoa ja edistäisi puskureita koskevien päätösten ennakoitavuutta, mittareiden lukumäärä on tarkoituksenmukaista pitää valtiovarainministeriön ehdotuksen mukaisesti kohtuullisen pienenä. Suomen Pankki pitää ehdotettua kymmenen mittarin määrää riittävänä ja ehdotettuja mittareita hyvin valittuina. Aiempien finanssikriisien ja käynnissä olevan koronakriisin kokemusten valossa mittareilla voidaan tunnistaa sellaisia pankki- ja rahoitusjärjestelmän rakenteellisia haavoittuvuuksia, jotka varoittavat mahdollisesti kohonneesta pankkikriisien todennäköisyydestä tai pankkien ongelmien suurista tartuntariskeistä pankkijärjestelmän sisällä. 3 Finanssivalvonnalle ehdotettu liikkumavara järjestelmäriskipuskurin käytössä Järjestelmäriskipuskurin suuruutta ei asetusluonnoksen mukaisesti ole tarkoituksenmukaista eikä mahdollista mekaanisesti sitoa järjestelmäriskien vakavuutta kuvaavien riskimittareiden saamiin arvoihin ennalta määrättyjen laskusääntöjen mukaisesti, koska järjestelmäriskien mittaaminen poikkeaa suuressa määrin pankkitoimintaan liittyvien perinteisten riskien, kuten luotto-, likviditeetti-, markkina- ja operatiivisten riskien, mittaamisesta. Järjestelmäriskit ovat sellaisia talouden tai rahoitusjärjestelmän toimintaan liittyviä uhkia tai haavoittuvuuksia, joiden toteutuminen voi pahimmillaan johtaa pankki- ja finanssikriiseihin tai voimistaa näitä kriisejä. Suuria pankkikriisejä tapahtuu yksittäisissä maissa suhteellisen harvoin. Kriisit ja niihin johtaneet kehityskulut myös poikkeavat toisistaan. Kriisien harvinaisuuden ja rahoitusjärjestelmän jatkuvan muuttumisen vuoksi on vaikeaa esittää mekaanisten laskukaavojen avulla, kuinka suuri järjestelmäriskipuskurin tulisi olla suojatakseen rahoitusjärjestelmiä ja talouksia riittävässä määrin kriiseiltä ja niiden leviämiseltä. Vielä vaikeampaa on täsmällisesti arvioida, kuinka paljon rahoitusjärjestelmien haavoittuvuutta kuvaavien yksittäisten riskimittareiden muutokset vaikuttavat kriisien todennäköisyyteen ja kriiseiltä suojaavien vakavaraisuuspuskureiden riittävään suuruuteen. Järjestelmäriskien erityisluonteen vuoksi on tarpeen, että makrovakaudellisten lisäpääomavaatimusten asettamisesta päättävälle Finanssivalvonnalle annetaan jossain määrin harkintavaltaa ja liikkumatilaa järjestelmäriskipuskurin asettamisessa, kuten nykyisinkin. Liikkumatilaa ja asiantuntijoiden osaamista tarvitaan myös riskimittareiden arvojen tulkinnassa ja kansainvälisessä vertailussa, koska mittareiden poikkeuksellisten arvojen taustalla on usein kansallisia erityistekijöitä. Kaikkiaan hallituksen luottolaitoslakiesityksen ja lausunnolla olevan asetusluonnoksen sisältyvien säädösehdotusten voidaan arvioida olevan tasapainossa makrovakauspäätösten riittävän ennakoitavuuden ja makrovakauspolitiikassa tarvittavan joustavuuden suhteen. Viranomaiselle annettava riittävä liikkumatila mahdollistaa myös sen, että lisäpääomavaatimuksia voidaan keventää taloustilanteen niin vaatiessa. Kunnioittavasti, Katja Taipalus Jukka Vauhkonen osastopäällikkö vanhempi neuvonantaja LIITE: Arviot asetusluonnoksessa ehdotetuista riskimittareista ja mittareita koskevat muutosehdotukset LIITE: Arviot asetusluonnoksessa ehdotetuista riskimittareista ja mittareita koskevat muutosehdotukset Mittari 1. Kotimaisille kotitalouksille myönnettyjen asuntolainojen osuus luottolaitossektorin kaikista yksityiselle sektorille myönnetyistä lainoista Mittari on perusteltu. Asuntomarkkinoiden ja -luotonannon voimakkaat vaihtelut ovat olleet useiden finanssikriisien taustalla. Asuntolainojen suuri määrä luottolaitosten taseissa altistaa laitokset asuntoluotonantoon liittyville luottotappioriskeille. Asuntoluotot on yksi niistä saamisluokista, joihin riskikeskittymiin kohdistettava järjestelmäriskipuskuri (ns. sektorikohtainen järjestelmäriskipuskuri) voidaan vastaisuudessa kohdistaa. Euroopan järjestelmäriskikomitea on antanut monille maille (ml. Suomi) asuntoluotonantoon ja kotitalouksien velkaantumiseen liittyviä varoituksia ja suosituksia, mikä osaltaan puoltaa mittarin käyttöä järjestelmäriskipuskurin asettamisessa huomioitavana mittarina. Mittari 2. Luottolaitosten saamiset rakennus- ja liikekiinteistöalan yrityksiltä suhteessa luottolaitosten kaikkiin saamisiin Mittari on perusteltu. Asuntomarkkinoiden voimakkaat laskusuhdanteet ovat useissa kriisitilanteissa aiheuttaneet pankeille suuria luottotappioita rakennus- ja kiinteistöalan yrityksille myönnetyistä luotoista. Siten luotonannon keskittyminen näille yrityksille voi kriisitilanteissa pahimmillaan heikentää merkittävästi luottolaitosten vakavaraisuutta ja luotonantokykyä. Liikekiinteistö- ja kiinteistösijoitusmarkkinoilla on käynnissä digitalisaatioon, kuluttajakäyttäytymisen muutokseen ja etätyön yleistymiseen liittyvä murros, jota koronapandemia ainakin tilapäisesti voimistaa. Rakenteelliset muutokset voivat myös synnyttää rahoitusvakautta uhkaavia riskejä. Sektorikohtainen järjestelmäriskipuskuri voidaan vastaisuudessa kohdistaa luottolaitosten liikekiinteistöluottoihin, mikä osaltaan puoltaa mittarin käyttöä järjestelmäriskipuskurin asettamisen perusteena. Mittari 3. Luottolaitosten kotimaiset valtionlainasaamiset suhteessa luottolaitosten kaikkiin saamisiin Mittari on perusteltu. Luottolaitosten suuret kotimaiset valtiolainasaamiset altistavat luottolaitokset luottotappio- ja tartuntariskeille sekä varainhankinnan vaikeutumiselle tilanteissa, joissa valtion luottokelpoisuus ja velanhoitokyky ovat merkittävästi heikentyneet. Koronapandemian seurauksena julkinen velka on maailmanlaajuisesti kasvanut, mikä on omiaan kasvattamaan valtiolainasaamisten aiheuttamia riskejä kansallisten luottolaitossektoreiden tappionkanto- ja luotonmyöntökyvylle. Mittari 4. Kotimaisten luottolaitosten interbank-talletusten osuus luottolaitossektorin kaikista veloista Mittarin korvaamista toisella mittarilla ehdotetaan harkittavaksi. Uudet likviditeettivaatimukset maksuvalmiusvaatimus ja pysyvän varainhankinnan vaatimus ovat osaltaan lievittäneet pankkien lyhytaikaiseen markkinaehtoiseen rahoitukseen liittyviä järjestelmäriskejä, mikä puoltaisi mittarista luopumista. Suomen Pankki ehdottaa korvaavaksi mittariksi mittaria ”Kotimaisten rahalaitosten keskinäiset velkakirjaomistukset” ja mittarin määrittelyksi ”Kotimaisten rahalaitosten (ml. rahamarkkinarahastot) omistusosuus kotimaisten luottolaitosten liikkeeseen laskemista velkakirjalainoista”. Yksittäisten luottolaitosten ongelmat voivat altistaa koko luottolaitossektorin maksuvalmiusongelmille, jos kotimaisilla luottolaitoksilla on taseissaan runsaasti kotimaisten luottolaitosten liikkeeseen laskemia velkakirjalainoja. Riskimittari 5: Luottolaitosten rahoitusvaje eri maissa Mittari on perusteltu. Rahoitusvajeella tarkoitetaan luottolaitossektorin myöntämien luottojen ja vastaanottamien talletusten välistä erotusta. Luottolaitokset kattavat rahoitusvajeen pääosin hankkimalla velkamuotoista rahoitusta kansainvälisiltä rahoitusmarkkinoilta. Kriisitilanteissa markkinarahoitus tyypillisesti ehtyy nopeammin kuin talletukset. Luottolaitossektorin vahva vakavaraisuus pienentää markkinavarainhankinnan ehtymisen riskiä. Mittarin saamia arvoja tulkittaessa on kuitenkin syytä huomioida, että rahoitusvaje voidaan rahoittaa eri tavoin, jotka poikkeavat riskeiltään. Samoin on syytä huomioida, että luottolaitossektorin monipuolinen rahoitusrakenne osaltaan suojaa sektoria rahoituskriiseiltä. Riskimittari 6: Ulkomaisten pankkien tytäryhtiöiden ja sivuliikkeiden yhteenlaskettu tase suhteessa bruttokansantuotteeseen eri maissa Mittari on perusteltu. Muiden maiden pankki- ja finanssikriisit voivat välittyä kotimaahan maassa toimivien ulkomaisten pankkien tytäryhtiöiden ja sivukonttoreiden välityksellä. Havaintojen perusteella monissa maissa toimivat pankkiryhmät ovat kriisitilanteissa usein supistaneet luotonantoaan voimakkaimmin ulkomailla toimivissa yksiköissään. Siten ulkomaisten pankkien tytäryhtiöiden ja sivukonttoreiden suuri markkinaosuus puoltaa luottolaitossektorin vahvaa vakavaraisuutta sektorin luotonantokyvyn varmistamiseksi kriisitilanteissa. Riskimittari 7: Luottolaitossektorin tase suhteessa nimelliseen bruttokansantuotteeseen Mittari on perusteltu. Pankkisektorin suuri koko voi kasvattaa pankkikriisien kustannuksia reaalitaloudelle ja julkiselle taloudelle, vaikka pankkien kriisinratkaisun vahvistaminen onkin lieventänyt näitä riskejä. Pankkikriiseiltä suojautuminen vahvoilla pääomapuskureilla on siten erityisen perusteltua maissa, joissa pankkisektori on suuri. Riskimittarissa on samankaltaisuutta rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten (O-SII-luottolaitosten) tunnistamisessa ja niiden lisäpääomavaatimusten asettamisessa käytettävän luottolaitoksen tase/BKT -mittarin kanssa. Olennaisena erona on se, että järjestelmäriskipuskurimittarilla mitataan koko sektorin suuresta koosta aiheutuvia järjestelmäriskejä, kun ns. O-SII-riskimittarit mittaavat yksittäisen luottolaitoksen systeemiseen merkittävyyteen liittyviä järjestelmäriskejä. Lisäksi tässä yhteydessä on huomioitava, että valtiovarainministeriön ehdotus poistaa riskimittaristosta mittari ”Viiden suurimman luottolaitoksen yhteenlaskettujen taseiden suhde koko luottolaitossektorin yhteenlaskettuun taseeseen” jo muutenkin lievittää järjestelmäriskipuskurimittareiden ja O-SII-riskimittareiden samankaltaisuuteen liittyviä päällekkäisyyksiä. Mittari 8. Kotimaisten luottolaitosten kotitalouksille ja yrityksille myöntämien lainojen suhde kotitalouksien ja yritysten kaikkiin velkoihin Mittari on perusteltu. Mitä riippuvaisempia luotonottajat ovat luottolaitoksista ja mitä vähemmän heille on tarjolla vaihtoehtoisia rahoituskanavia, sitä tärkeämpää on varmistaa luottolaitossektorin riittävä tappionkanto- ja luotonantokyky. Mittari 9: Kotitaloussektorin velkojen suhde kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin Mittari on perusteltu. Kotitalouksien suuri velkaantuneisuus altistaa luottolaitokset suurille suorille ja epäsuorille luottotappioriskeille kriisitilanteissa ja kasvattaa pankkikriisien todennäköisyyttä ja vaikutuksia. Koronapandemia on osaltaan kasvattanut kotitalouksien velkaantumista kautta Euroopan. Mittari 10: Yritysten velkaantuneisuus suhteessa bruttokansantuotteeseen Mittari on perusteltu. Yritysten suuri velkaantuneisuus altistaa luottolaitokset suurille suorille ja epäsuorille luottotappioriskeille kriisitilanteissa ja kasvattaa pankkikriisien todennäköisyyttä ja vaikutuksia. Koronapandemia on osaltaan kasvattanut yritysten velkaantumista kautta Euroopan.
      • Kuntarahoitus Oyj
        Uppdaterad:
        11.12.2020
        • ASIA; Lausunto luonnokseen luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävästä lisäpääomavaatimuksesta (”järjestelmäriskipusku-ri”) annettavaksi valtiovarainministeriön asetukseksi Viite: VN/23273/2020 Kiitämme mahdollisuudesta lausua järjestelmäriskipuskuria koskevasta asetus-luonnoksesta. Kuntarahoitus Oyj (”Kuntarahoitus) on kuntien, valtion ja Kevan omistama luotto-laitos, jolla on luottoyhteisön toimilupa. Lausuntomme pohjaksi on tarpeen tiivistää Kuntarahoituksen liiketoimintamallin keskeiset elementit seuraavasti: 1) Kuntarahoitus rahoittaa yksinomaan kuntia, kuntayhtymiä, kuntien määräysvallassa olevia yhteisöjä sekä valtion tukeman sosiaalisen asuntotuotannon toimijoita. 2) Kuntarahoitus hankkii asiakkaidensa rahoittamiseen tarvittavat varat laskemalla liikkeelle joukkovelkakirjalainoja kansainvälisillä pääomamarkkinoilla, eikä yhtiöllä ole luottoyhteisönä oikeutta talletusten vastaanottamiseen ylei-söltä. 3) Kuntarahoituksen toimintaan liittyy laki Kuntien takauskeskuksesta, jonka mukaisesti Kuntien takauskeskus takaa Kuntarahoituksen kaiken varain-hankinnan ja sitä kautta määrittelee yhtiön asiakaskunnan kohdan 1) mu-kaiseksi. Kuntarahoituksen rahoitus ei siten voi kohdistua mihinkään muu-hun toimintaan. 4) Kuntarahoituksen koko luotonmyöntö on vakavaraisuuslaskennassa ns. nollariskiluokkaa, koska kyse on joko suorasta kuntariskistä, kuntin täysimääräisesti takaamista lainoista tai valtion tukeman sosiaalisen asuntotuotannon osalta valtion takaamista lainoista (valtion täytetakaus). Kuntarahoituksen luotonannon nollariskisyys on asetettu Kuntarahoituksen ja Kuntien takauskeskuksen välisessä puitesopimuksessa, jotta Kuntarahoitus voi hyödyntää Kuntien takauskeskuksen takausta varainhankinnalleen. 5) Edellä (kohta 4) kuvastusta johtuen, Kuntarahoituksen luottoriskit ovat luotonmyönnön osalta hyvin rajatut ja siten eroavat merkittävästi muista luotto-laitoksista. Kuntarahoituksen osalta nollariskistä poikkeavaa luottoriskiä syntyy vain yhtiön likviditeettisalkun instrumenteista. Edellä kuvattuihin Kuntarahoituksen liiketoiminnan rajattuihin elementteihin viitaten katsomme, että asetusluonnoksella esitetty järjestelmäriskipuskurivaatimus ei sovellu Kuntarahoituksen kaltaiselle luottoyhteisölle eikä heijasta yhtiön suhdetta rahoitusjärjestelmään laajemmin, mitä järjestelmäriskipuskurilla kuitenkin käsittääksemme tavoitellaan. Asetusluonnoksen perustelumuistiossa kuvataan laskennassa huomioitavien riskitekijöiden osalta perusteluina mm. asuntoluotonantoon liittyviä luottotappioriskejä. Kuntarahoituksella ei ole historiansa aikana toteutuneita luottotappioita luoto-antoonsa liittyen, ja kaikkeen Kuntarahoituksen asuntotuotantoon liittyvään luotonantoon liittyy aina edellä kuvattu nollariskisyys joko kuntien tai valtion kautta, minkä vuoksi yhtiön luotonantoon liittyvän riskiaseman ei pitäisi muuttua tulevaisuudessakaan Riskitekijöiden perusteluissa viitataan myös luottolaitosten vastaanottamien talletusten määrään. Myös tällaisen tekijän huomioinen tuntuu nähdäksemme Kuntarahoituksen kannalta mahdottomalta ja johtavan yhtiön kannalta järjestelmäriski-puskurivaatimuksen vääristymiseen, koska yhtiöllä ei toimilupansa puitteissa ole mahdollisuutta vastaanottaa talletuksia yleisöltä. Kuvattuihin elementteihin viitaten pyydämme asetuksen jatkovalmistelussa otta-maan huomioon tässä kuvattuja tekijöitä, jotta järjestelmäriskipuskurivaatimus olisi järkevällä tavalla asetettavissa erilaisille luottolaitoksille, eikä johtaisi kohtuuttomaan vaatimukseen, joka ei oikealla tavalla peilaudu luottolaitoksen asemaan rahoitusmarkkinoilla. Kunnioittavasti, Kuntarahoitus Oyj
      • Finanssiala ry, Salmi Olli
        Uppdaterad:
        11.12.2020
        • Finanssiala ry VN/23273/2020 Lausuntopyyntö luonnoksesta luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen rahoitusjärjestelmän rakenteellisten ominaisuuksien perusteella määrättävästä lisäpääomavaatimuksesta annettavaksi valtiovarainministeriön asetukseksi Ehdotus sisältää monia hyviä elementtejä, mutta myös olennaisia puutteita -Viranomaispäätöksissä annettavia tarvittavia tietoja tuotu hyvin esille -Mittariston huolellinen määritteleminen tarpeen: käytettävien mittareiden tulee ilmetä asetuksesta -Mittariston taustadatan tulee olla ajantasaista ja julkista -Luonnokseen tulee lisätä lisäpääomavaateen laskemista koskevat säännökset -Mittarien laskenta tulee rakentaa siten, että mitataan vain Suomessa sijaitsevaa riskiä; lisäksi mittareille tulee määrittää ”nollakohta” Järjestelmäriskimittareiden sisällöstä Finanssiala (FA) kiittää mahdollisuudesta lausua asetusluonnokseen ja toteaa, että asetuksessa on hyvin tuotu esille muun muassa niitä tarvittavia tietoja, joita päätöksissä on esitettävä. Nämä ovat päätöksen saajien näkökulmasta olennaisen tärkeitä. FA pitää tärkeänä rahoitusjärjestelmän rakenteellisia ominaisuuksia (jäljempänä ”järjestelmäriski”) mittaavien mittareiden huolellista määrittelyä. Mittareilla on jo lakiehdotuksenkin perusteella merkittävä rooli lisäpääomavaateen asetannassa. Mittarit ja niiden osoittamat arvot toimivat lähtökohtana määritettäessä järjestelmäriskiä ja sen suuruutta. On huomattava, että eräiden nykyisten mittarien kaavat ja aineistot mittaavat myös Suomen ulkopuolella olevia eriä, mikä ei ole tarkoituksenmukaista järjestelmäriskivaateen asettamisen näkökulmasta. FA:n käsitys on, että sekä viranomaiset että toimiala eivät pidä osaa olemassa olevista mittareista onnistuneina ja että ne eivät mittaa sellaisia asioita, jotka kuvastaisivat mahdollista järjestelmäriskiä. Lainsäädännön voimaantulon lykkääntyminen antaisi nyt mahdollisuuden katsoa mittareita uudestaan ja muuttaa niitä. Mittareiden tulisi mitata ilmiöitä, jotka oikeasti voivat aiheuttaa järjestelmäriskiä Suomessa. Järjestelmäriskilisäpääomavaatimuksen pohjana toimivien mittareiden ajantasaisuuteen tulee kiinnittää huomiota. Mittariston taustadata ja laskentakaavat tulee päivittää, korjata niihin sisältyvät virheet ja huolehtia siitä, että laskenta perustuu julkiseen aineistoon. Kaikki käytettävät mittarit tulee määrittää valtiovarainministeriön asetuksessa delegoidun lainsäädäntövallan mukaisesti. Laissa asetukseen delegoitua lain olennaista sisältöä koskevaa valtaa ei siis voi edelleen delegoida soveltavan viranomaisen päätettäväksi. Näin on kuitenkin ehdotettu asetusluonnoksen 3 §:n 3 momentissa. FA toteaa, että lainsäädäntöperiaatteiden mukaisesti em. asetuskohta tulee poistaa. Asetusta tulee tarvittaessa päivittää vastaamaan mahdollisesti muuttunutta tilannetta. Järjestelmäriskilisäpääomavaateen laskentaa koskevat säädökset on puutteellisesti ilmaistu. Pääomavaateen laskentaa koskeva periaate on sinällään tuotu asetukseen direktiivin mukaisesti. Sen sijaan lisäpääomapuskurikantaa kuvaavien suureiden rT ja r_i osalta ei ole kuvattu, miten ne määräytyvät mittareiden arvojen tai muutosten perusteella. Edellä mainittujen puutteiden vuoksi järjestelmäriskin määrän laskentaa ja eri riskien suhteellista vaikutusta asetettavan pääomavaateen suuruuteen ei ole määritelty esityksessä. Tästä syystä asetukseen tulee lisätä pääomavaadetta koskeva laskenta, sen ollessa juuri se komponentti, joka määrittää vaateen suuruuden. Laskennan tulee pitää sisällään riskin suuruuden määrittelyn ja laskennan sekä sen esittämisen, millä tavoin pääomavaade johdetaan edellä mainituista. Luonnollisena edellytyksenä riskin suuruuden laskennalle on ensi vaiheessa sen riskin määrittely, jota ollaan laskemassa. O-SII-lisäpääomavaateen tulisi näkyä järjestelmäriskilisävaateen määrässä, sillä sen perustana olevat riskit ovat aiemmin sisältyneet ainakin osittain järjestelmäriskilisävaateeseen. Mittareiden tulisi siis mitata O-SII-riskillä vähennettyä ja siten vastaavalla määrällä alhaisemman tasoista järjestelmäriskiä. Lisäksi järjestelmäriskilisävaateeseen on sisältynyt interbank-talletusten osuutta kuvaava riskimittari. Koska pankkien LCR- ja NSFR-vaateet ovat lieventäneet merkittävästi tähän liittyvää riskiä, tulisi tämän selkeästi näkyä myös järjestelmäriskilisävaadetta vähentävänä seikkana. Interbank-talletusten osuutta kuvaavaa riskimittaria ei voi näin ollen vain korvata sellaisella uudella mittarilla, joka hypoteettisesti osoittaisi kasvanutta järjestelmäriskiä ja siten johtaisi yhtä korkeaan lopputulokseen kuin oli ennen maksuvalmiutta vähentäviä uusia säännöksiä. Tämä olisi päällekkäistä sääntelyä ja direktiivin tarkoituksen vastainen lopputulos. Tämäkin seikka alleviivaa sen tarvetta, että viranomainen määrittelee järjestelmäriskilisävaateen asetannan perusteena olevan riskin ja sen suuruuden sekä arvioi riskiä vähentäviä seikkoja. Vaikka viranomainen käyttäisikin arvion tekemisessä harkintavaltaa, tulee sen silti kertoa avoimesti, mihin asetettava lisävaade perustuu. Lakiehdotuksen 10 luvun 4 b §:n 3 momentissa viitataan riskitekijöihin, joiden muutosta rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista johtuvan riskin osatekijöinä arvioitaisiin asetuksessa ilmenevien mittareiden perusteella. Lausuntopyynnöllä olevassa asetuksessa ei määritellä tarkemmin lisäpääomavaatimuksen tason asettamiseen liittyviä kysymyksiä, kuten muutoksen suuruuden yhteyttä vaatimukseen, mittariston nollakohtaa, josta muutos mitataan, tai kuinka pitkää aikasarjaa on käytettävä mittarin arvioinnissa. Lisäksi asetuksessa riskitekijöiden lukumäärä vaihtelee siten, että esim. riskikeskittymiä luotonannossa mittaa kolme erilaista mittaria, kun taas luottolaitossektorin merkitystä rahoituksen välityksessä mittaa vain yksi mittari. Näiden mittareiden keskinäinen suhde ja mahdollinen painotus pitäisi avata asetuksessa. Jos vertailua muihin maihin tehdään, tulisi mittareita ja niiden arvoja verrata muihin pankkiunionimaihin ja vaade asettaa yhdenmukaisesti niiden arvojen kanssa, jotka ovat pankkiunionimaissa johtaneet järjestelmäriskilisäpääomavaateen käyttöön. Mittareiden muuttaminen pitäisi tehdä ennen seuraavaa Finanssivalvonnan järjestelmäriskilisäpääomavaadetta koskevaa päätöstä ja yhteistyössä alan kanssa. Näiden huomioiden lisäksi FA esittää seuraavia pykäläkohtaisia muutosehdotuksia. Pykäläkohtaiset muutosehdotukset Ehdotamme, että asetukseen lisätään uusi 3 a§: ”3 a § Lisäpääomapuskurikannan määrittäminen Viranomaisen tulee määrittää riski, jota 3 §:ssä mukaisen mittarin arvo osoittaa, ja kuinka suuri vaikutus riskillä on 2 §:ssä tarkoitetun kokonaisriskin tai riskin osa-alueen lisäpääomapuskurikantaan. Viranomaisen on lisäksi määritettävä käytetyn mittarin ja siitä saatavan arvon muutoksen sekä lisäpääomapuskurikannan muutoksen välinen suhde. Viranomaisen on määriteltävä: lisäpääomapuskurikannan kokonaismäärä sekä, jos lisäpääomapuskurikanta on asetettu 2 §:ssä tarkoitetun yhden tai useamman vastuiden osa-alueiden perusteella, kuhunkin osaan perustuvan lisäpääomapuskurikannan määrä, sekä niiden mahdollinen muutos edellisestä päätöksestä; lisäpääomapuskurikannan laadulliset ja määrälliset perusteet, mukaan lukien kunkin 2 §:ssä tarkoitetun, päätöksen perusteena olevan vastuiden osa-alueen riskin kuvaus ja sen merkittävyyttä koskeva arvio; se, miltä osin lisäpääomapuskurikanta määräytyy kunkin edellä a-kohdassa tarkoitetun vastuiden osa-alueen riskin perusteella; edellä a-kohdassa tarkoitettuja vastuiden osa-alueiden riskejä koskeva vertailu muihin pankkiunionimaihin; miten lisäpääomapuskurikanta määräytyy kokonaisriskin tai, jos lisäpääomapuskurikanta määräytyy yhden tai useamman 2 §:ssä tarkoitetun kokonaisriskin osan perusteella, kokonaisriskin kunkin osan perusteella. Finanssivalvonnan tulee ottaa rahoitusjärjestelmän rakenteellisia ominaisuuksia koskevien mittareiden tulosten arvioinnissa huomioon kansalliset ja kansainväliset riskejä vähentävät ominaispiirteet ja järjestelyt. Finanssivalvonnan on lisäksi arvioitava, miten paljon järjestelmäriskipuskuria koskeva päätös vaikuttaa luotonantokapasiteettiin ja millainen vaikutus tällä on talouden toimintaan.” Ehdotamme myös lisättäväksi 4 §:n 1 momentin 3 kohtaan (lisäys lainausmerkeissä): 3) edellä 1 kohdassa tarkoitetun riskikeskittymän osalta kuvaus ja merkittävyyttä koskeva arvio ”sekä tiedot mittarin osoittaman riskin määrittelystä ja kuinka mittarin osoittama riskin suuruus on määritetty” ja 4 §:n 1 momentin jälkeen uudeksi lisämomentiksi (jolloin nyt ehdotettu 2 momentti siirtyisi 3 momentiksi): ”Annettavien tietojen tulee olla riittävän tarkat ja yksityiskohtaiset, jotta päätöksen kohteet voivat arvioida, onko lisäpääomavaatimusta koskeva päätös oikein tehty ja onko järjestelmäriskipuskurivaatimuksella katettava riski tullut jo katetuksi muulla pääomavaatimuksella tai rajoitteella.” Muuta Olemme aiemmin toimittaneet kattavat muutos- ja lisäysehdotuksemme asetustekstiin ja havainnot mittareiden laskentaan liittyvistä virheistä sekä niihin liittyviä muita huomioita. Pyydämme kunnioittavasti huomioimaan myös nämä kommentit. Lopuksi, koska lakia ei ole vielä käsitelty eduskunnassa, voi sen sisältöön tulla muutoksia tällä asetukselle varatun kuulemisajan jälkeen. Tästä syystä pyydämme mahdollisuutta täydentää tarvittaessa lausuntoamme vielä lausuntoajan jälkeen. FINANSSIALA RY Veli-Matti Mattila Johtaja
      • Finanssivalvonta
        Uppdaterad:
        10.12.2020
        • Valtiovarainministeriö on pyytänyt Finanssivalvonnalta asiantuntijalausuntoa otsikossa mainitusta asetusluonnoksesta. Finanssivalvonta lausuu asetusluonnoksesta seuraavaa: Yleistä Finanssivalvonta tukee yleisellä tasolla asetusluonnosta ja katsoo, että järjestelmäriskipuskuria asetettaessa huomioitavien riskimittarien sekä järjestelmäriskipuskuria koskevan päätöksen yhteydessä julkistettavien tietojen määrittely lisää makrovakauspolitiikan läpinäkyvyyttä ja ennakoitavuutta. Finanssivalvonta kuitenkin näkee, että finanssikriisien vaikeasti ennakoitavan luonteen ja rahoitusjärjestelmän jatkuvasti muuttuvan rakenteen vuoksi kaikkia finanssikriisien todennäköisyyteen ja syvyyteen sekä rahoitusjärjestelmän haavoittuvuuteen vaikuttavia tekijöitä ja riskejä on hyvin vaikea ennakoida. Tästä syystä Finanssivalvonta pitää perusteltuna, että rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista johtuvan riskin osatekijöiden arvioinnissa voidaan asetusluonnoksen mukaisesti tarpeen mukaan huomioida myös muita kuin asetusluonnoksen 3 §:n 1 momentissa määriteltyjä riskimittareita. Edellä mainituista syistä Finanssivalvonta pitää perusteltuna, ettei järjestelmäriskipuskurivaatimuksen tasoa ole mekaanisesti sidottu järjestelmäriskipuskurin asettamisperusteiden arvioinnissa sovellettujen riskimittarien arvoihin. Vaatimusten mitoitus yksinomaan mekaanisen riskimittariston perusteella ei käytännössä mahdollistaisi luottolaitosten lisäpääomavaatimusten tarpeen kokonaisvaltaista arviointia eikä vaatimusten joustavaa ja oikeasuhtaista mitoitusta esimerkiksi tilanteissa, joissa järjestelmäriskit ja rahoitusjärjestelmän rakenne muuttuvat äkillisesti ja ennakoimattomasti. Finanssivalvonta huomauttaa, että luottolaitoslain muutoksia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 171/2020) edellytetään, että Finanssivalvonta huomioi järjestelmäriskipuskuria määrätessään myös rahoitusjärjestelmän vakavien häiriöiden todennäköisyyttä vähentävät toimenpiteet ja seikat. Tämä vaatimus korostaa jo itsessään viranomaisen holistisen, eri vaatimusten kokonaisvaikutuksia koskevan arvi-oinnin merkitystä järjestelmäriskipuskurivaatimusta asetettaessa. Asetusluonnoksessa edellytetään myös, että Finanssivalvonta julkaisee päätöksessään, miten nämä toimenpiteet ja seikat on muiden laadullisten ja määrällisten perusteiden ohella huomioitu järjestelmäriskipuskuria määrättäessä, mikä lisää viranomaisen harkintavallan läpinäkyvyyttä. Ottaen huomioon, että järjestelmäriskipuskurivaatimus asetetaan samoin perustein kaikille luottolaitoksille, Finanssivalvonta pitää perusteltuna, että järjestelmäriskipuskuria asetettaessa huomioitavat riskimittarit perustuvat aggregoituihin, koko rahoitussektoria koskeviin tilastotietoihin. Finanssivalvonta huomauttaa kuitenkin, että erityisesti yleisen, kokonaisriskeihin kohdistetun järjestelmäriskipuskurin tarpeen arvioinnissa tulisi myös tarkastella, kuinka laaja-alaisesti tunnistetut järjestelmäriskit koskettavat eri luottolaitoksia. Esimerkiksi joissain tapauksissa aggregoidut riskikeskittymiä kuvaavat mittarit voivat saada korkeita arvoja yksinomaan yksittäisen tai yksittäisten luottolaitosten korkeiden riskikeskittymien vuoksi. Tällöin näiden riskimittarien korkeilla arvoilla ei voida vielä perustella yleisen, kaikkien luottolaitosten kokonaisriskeihin kohdistetun järjestelmäriskipuskurivaatimuksen asettamista. Käytännössä tämäkin esimerkki korostaa viranomaisen tapauskohtaisen asiantuntija-arvion merkitystä järjestelmäriskien tunnistamisessa ja riskimittarien arvojen tulkinnassa. Mittarikohtaiset huomiot Finanssivalvonta pitää riskikeskittymien (riskitekijä 1) arvioinnissa sovellettuja riskimittareita perusteltuina. Aiempien finanssikriisien taustatekijöiden ja realisoituneiden tappioiden valossa asunto- ja liikekiinteistömarkkinoiden haavoittuvuudet ovat keskeisiä rahoitusjärjestelmän vakautta uhkaavia riskitekijöitä. Nämä riskit ovat myös eurooppalaisten viranomaisten erityisseurannassa. Euroopan järjestelmäriskikomitea onkin viime vuosina antanut useille maille asunto- ja asuntoluottomarkkinoihin liittyviä varoituksia ja suosituksia. Finanssivalvonta pitää perusteltuna, että rahoitusjärjestelmän rakenteellisista ominaisuuksista johtuvien riskien arvioinnissa kiinnitetään huomiota myös luottolaitosten väliseen kytkeytyneisyyteen ja varainhankinnan haavoittuvuuksiin. Finanssivalvonta kuitenkin huomauttaa, että luottolaitossektorin luottojen ja talletusten suhde (rahoitusvaje) mittaa ainoastaan markkinaehtoisen rahoituksen merkitystä pankkien varainhankinnassa. Kriisitilanteissa mahdollisesti realisoituvaan varainhankintariskiin vaikuttavat markkinavarainhankinnan suuren määrän lisäksi keskeisesti myös varainhankintalähteiden ja -kanavien hajautuneisuus (sekä instrumenttityypeittäin että maittain), varainhankinnan maturiteettiprofiili sekä varojen vakuussidonnaisuus. Nämä varainhankintariskin muut osatekijät tulisi huomioida rahoitusvajemittarin arvoja tulkittaessa ja arvioitaessa. Finanssivalvonta huomauttaa myös, että EU-tason vakavaraisuus- ja maksuvalmiussääntelyyn viime vuosina lisätyt sitovat likviditeettivaatimukset suojaavat myös osaltaan luottolaitossektoria markkinarahoituksen riskeiltä. Maksuvalmiusvaatimus (LCR) vahvistaa luottolaitosten lyhytaikaista maksuvalmiutta edellyttämällä luottolaitoksia pitämään riittävästi likvidejä varoja 30 päivän hypoteettisen stressiperiodin estimoituja ulosvirtauksia vastaan. Pysyvän varainhankinnan vaatimus (NSFR) puolestaan rajoittaa luottolaitosten varojen ja velkojen välistä maturiteettieroa ja näin myös liiallista riippuvuutta lyhytaikaisesta markkinavarainhankinnasta. Näiden luottolaitosten lyhytaikaista maksuvalmiutta ja varainhankinnan pysyvyyttä vahvistavien vaatimusten vuoksi luottolaitosten lyhytaikaisten ja tyypillisesti pysyvyydeltään heikompien interbank-talletusten osuutta kuvaava riskimittari lienee ainakin osittain tarpeeton. Finanssivalvonta kehottaakin harkitsemaan joko mittarin poistamista tai korvaamista jollakin toisella luottolaitosten keskinäistä kytkeytyneisyyttä kuvaavalla riskimittarilla. Finanssivalvonta pitää perusteltuna, että viiden suurimman luottolaitoksen yhteenlaskettuja markkinaosuuksia kuvaava riskimittari on poistettu mittaristosta. Mittari kuvaa pankkisektorin keskittyneisyyttä ja saa suuria arvoja, mikäli luottolaitossektorilla on muutama hyvin suuri luottolaitos. Yksittäisten luottolaitosten systeemiseen merkittävyyteen ja näin myös pankkisektorin keskittyneisyyteen liittyviä riskejä mitataan jo ns. O-SII-luottolaitoksia tunnistettaessa. Näiltä riskeiltä suojaudutaan O-SII-luottolaitoksille asetettavilla O-SII-lisäpääomavaatimuksilla. Koska uuden luottolaitosdirektiivin ja luottolaitoslain muutoksia koskevan hallituksen esityksen mukaan järjestelmäriski- ja O-SII-puskureilla ei enää saa kattaa samoja riskejä, pankkisektorin keskittyneisyyttä kuvaavien mittarien soveltaminen järjestelmäriskipuskurin perusteita arvioitaessa ei ole enää perusteltua. Finanssivalvonta katsoo, että pankkisektorin suuri koko voi kasvattaa pankkikriisien kustannuksia reaalitaloudelle ja julkisille taloudelle. Finanssivalvonta kuitenkin huomauttaa, että luottolaitossektorin suurta kokoa (esim. asetusluonnoksen tase/BKT-mittarilla mitattuna) olisi järjestelmäriskipuskurin asettamisen yhteydessä syytä tarkastella samanaikaisesti pankkisektorin keskittyneisyyttä kuvaavien mittarien kanssa, jotta vältyttäisiin käyttämästä samoja järjestelmäriskejä usean eri lisäpääomavaatimuksen perusteina. Mikäli luottolaitossektori on hyvin keskittynyt ja sen suuri koko johtuu pääasiassa muutamista systeemisesti merkittävistä laitoksista, ei järjestelmäriskipuskurin asettamiselle välttämättä ole perusteita, sillä luottolaitossektorin keskittyneisyyteen liittyvät riskit tulisi ensisijaisesti kattaa O-SII-lisäpääomavaatimuksilla. Finanssivalvonta katsookin, että pankkisektorin korkea keskittyneisyys tulisi huomioida pankkisektorin kokoa kuvaavan mittarin merkitystä vähentävänä tekijänä. Finanssivalvonta ei kuitenkaan katso tarpeelliseksi poistaa luottolaitos-sektorin kokoa kuvaavaa riskimittaria, vaan korostaa lähinnä mittarien tulkintoihin liittyvän asiantuntija-arvion ja pankkien vaatimuskehikon kokonais-valtaisen arvioinnin merkitystä järjestelmäriskipuskurivaatimusta asetettaessa. FINANSSIVALVONTA Samu Kurri, osastopäällikkö Arttu Kiviniemi, makrovakausasiantuntija